II SA/Po 435/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwany dalej także "PINB", "organ I instancji") nakazał S. i M. K. – właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce nr ewid.[...], w granicy z działką nr ewid.[...], doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid.[...] i zajmującej część terenu tej działki - w terminie do dnia [...] czerwca 2021 r. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. wpłynął wniosek S. i M. K. o przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid.[...] w miejscowości C. przy ul. [...], pod kątem prawidłowości i zgodności inwestycji z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. W sporządzonym protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. wskazano, że na działce nr ewid.[...] w granicy z działką nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek gospodarczo-garażowy, pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. W.. Inwestorami byli G. i K. G. (rodzice M. M.). Wówczas stroną w postępowaniu byli ówcześni właściciele działki nr ewid.[...] - T. i K. K., którzy wyrazili pisemną zgodę na budowę przedmiotowego obiektu i nie wnieśli zastrzeżeń i wniosków co do lokalizacji budynku w granicy z działką nr ewid.[...] Z kolei od 2014 r. właścicielami działki nr ewid.[...] są Magdalena i D. M.. Dalej w protokole wskazano, że budynek gospodarczo-garażowy położony na działce nr ewid.[...] ma wysokość do okapu od ściany frontowej ok. 4,30m, natomiast budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr ewid.[...] ma wysokość ok. 6,70m do kalenicy (wg dokumentacji projektowej). Ponadto, oględziny obiektu wykazały różnice w wykonaniu w stosunku do zatwierdzonego projektu, a analiza dokumentacji budowlanej wykazała brak murka ogniowego wzdłuż granicy z działką nr ewid.[...] Następnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości pobudowania budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], w granicy z działką nr ewid.[...], w miejscowości C. przy ul. [...]. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], nałożył na M. i D. M. obowiązek wykonania oceny technicznej budynku gospodarczo-garażowego. W przedłożonej Ocenie technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. R. K. (uprawnienia budowlane nr [...]), wskazano, że: "na ścianie przybudowanej do ściany budynku sąsiada - działka nr ewid.[...] nie wykonano murku ogniowego. Jednak pomurowanie tego murka jest niemożliwe ze względu na wykonane ocieplenie budynku sąsiedniego, nad przybudowaną ścianą budynku gospodarczo-garażowego." Po przeprowadzonej analizie dokumentacji projektowej oraz dokumentów złożonych do zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], PINB ustalił, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], inwestorzy - S. i M. K. - uzyskali pozwolenie na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] oraz na jego rozbudowę o taras z podpiwniczeniem. W dniu [...] kwietnia 2019 r. S. i M. K. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Ponadto PINB wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania docieplenia nadbudowanej ściany styropianem od strony granicy z działką nr ewid.[...] Mając powyższe na uwadze, PINB w Ś. wszczął w dniu [...] stycznia 2021 r. postępowanie w sprawie wykonania ocieplenia nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...] 5, na działce nr ewid.[...], w granicy z działką nr ewid.[...] Uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, Inspektor podniósł, że nadbudowana ściana budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...], usytuowana w granicy działki nr ewid.[...], została ocieplona styropianem, co powoduje, że nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60. Narusza to § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwane dalej także "rozporządzeniem"). Dodano, że przedmiotowy budynek mieszkalny należy do budynków określanych w § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jako ZL i przynależny jest do kategorii odporności pożarowej budynków – D, zgodnie z § 212 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że ściany zewnętrzne wskazanego budynku powinny spełniać odpowiednie klasy odporności pożarowej określone w § 216 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei § 232 ust. 1 rozporządzenia określa, że "ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych.'' Ponadto, nadbudowana ściana budynku mieszkalnego usytuowana w granicy działki nr ewid.[...] zajmuje część terenu działki nr ewid.[...] W konsekwencji PINB uznał, że w obecnym stanie budynek mieszkalny położony na działce nr ewid.[...] stanowi zagrożenie rozprzestrzeniania się pożaru, tym samym stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, w ocenie organu, wskazane ocieplenie styropianem uniemożliwia wykonanie murka ogniowego na budynku gospodarczo-garażowym, o czym stanowi toczące się postępowanie w sprawie [...]. Z powyższych względów PINB stanął na stanowisku, że należy doprowadzić część obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid.[...] Pismem z dnia [...] marca 2021 r. S. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji PINB w Ś. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości. Wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji, wskazano na naruszenia w postaci tego, że przepis "art. 51 ust. 2" Prawa budowlanego nie stanowi podstawy prawnej do wydania jakiejkolwiek decyzji, a także że organ nie wykazał, iżby stan faktyczny przedmiotowej sprawy był inny od tego, który był przedmiotem skutecznego zawiadomienia o "zakończenia budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania" z dnia [...] kwietnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "WINB") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w części dotyczącej podstawy prawnej, tj. "Na podstawie art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. ze zmianami)" i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2020 r. poz.256)", a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej także "k.p.a."). Omawiając dotychczasowy przebieg postępowania, WINB zwrócił szczególną uwagę na dostarczoną przez M. M. i D. M. Ocenę techniczną, której obowiązek przedłożenia nałożono postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie o nr [...] Jak wskazał WINB, przedłożona ocena techniczna dotycząca prawidłowości wykonanych robót zrealizowanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce o nr ewid.[...] w C. przy ul. [...] w granicy z działką o nr ewid.[...], została opracowana przez rzeczoznawcę inż. R. K., który wpisany jest do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych. WINB podkreślił, że z przedłożonej oceny technicznej w zakresie różnic realizacji budynku gospodarczo-garażowego w stosunku do projektu budowlanego wynika, iż: "1. W pomieszczeniu przeznaczonym na garaż wykonano kanał do własnego użytku. 2. W stropie żelbetowym krzyżów o-zbrojonym wykonano otwór wejściowy pod schody na poddasze, 3. Na ścianach poddasza nie wykonano wieńca, w zamian usztywniono je filarami, do których zamocowano murłaty; całość stanowi wystarczające usztywnienie ścian poddasza. 4. Na ścianie przybudowanej do ściany budynku sąsiada - działka nr [...] nie wykonano murka ogniowego." W części dotyczącej wniosków i zaleceń (karta nr [...]) wskazano dalej, iż: "1. Opisane zmiany wprowadzone w trakcie budowy, uzgodnione zostały z kierownikiem budowy i wykonane zgodnie z przepisami, normami oraz współczesną wiedzą techniczną. 2. Zmiany te nie pogarszają warunków użytkowania budynku ani bezpieczeństwa jego konstrukcji. 3. Wykonanie murka ogniowego jest niemożliwe ze względu na wykonanie ocieplenia budynku sąsiedniego, nad przybudowaną ścianą budynku gospodarczo- garażowego." Wyjaśniając, że roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego i rozbudową o taras z podpiwniczeniem w C. przy ul. [...] na działce o nr ewid.[...] w granicy z działką 244 zostały wykonane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 5 listopada, nr [...], WINB umiejscowił merytoryczne sprawę w kontekście art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej: "p.b.") oraz art. 51 ust. 7 p.b. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do wpływu zakończenia budowy na dopuszczalność przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, WINB uznał, że dokonane przez S. i M. K. zawiadomienie o zakończeniu budowy nie ma znaczenia prawnego dla prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. [...] wskazał nadto, że z analizy projektu budowlanego budynku mieszkalnego nie wynika, iż do obiektu miało zostać wykonane docieplenie nadbudowanej ściany styropianem od strony granicy z działką o nr ewid.[...] Zwracając uwagę na przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe, w tym analizę pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. (zawiadomienia o zakończeniu nadbudowy budynku mieszkalnego z dachem spadzistym w granicy z działką o nr ewid.[...] i rozbudowy o taras z podpiwniczeniem i zamiarze przystąpienia do użytkowania) oraz projektu budowlanego i dokumentów związanych z rozporządzeniem i zakończeniem robót budowlanych, WINB uznał zarzut odwołania skierowany przeciwko ustaleniom faktycznym za niezasadny. Uznając, że istniejące ocielenie wykonane w granicy z działką o nr ewid.[...] narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), WINB wyjaśnił, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, zgodnie z § 232. ust. 1 rozporządzenia, niezależnie od tego, że ocieplenie budynku mieszkalnego styropianem nad przybudowaną ścianą budynku gospodarczo garażowego nie wymagało pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. WINB podkreślił, że niewątpliwie styropian jako tworzywo sztuczne nie jest materiałem o odporności ogniowej. Przywołując § 8, § 209 ust. 2 pkt 4 § 212 ust. 2, § 232 ust. 4 i 5a także § 272 ust. 3 rozporządzenia, WINB wywiódł, że budynek mieszkalny, jak w niniejszej sprawie zaliczany do kategorii budynków niskich ZL o symbolu "D" usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej nie może być niższa niż REI 60. W świetle powyższych ustaleń, WINB podzielił stanowisko organu I instancji i uznał za konieczne rozebranie warstwy styropianu wykonanej na działce o nr ewid.[...], w granicy z działką o nr ewid.[...], stanowiącej docieplenie nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jako adresata nałożonego obowiązku, zdaniem WINB należało uznać właścicieli, a zarazem inwestorów nadbudowy – S. K. i M. K.. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. S. K. (zwana dalej także "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB w Ś. ., a także o zasądzenie od WINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej zdaniem przez "stan zgodny z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ale nie tylko tego przepisu, należy rozumieć zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero brak projektu, brak pozwolenia na budowę lub brak zgłoszenia, zdaniem skarżącej, uprawnia organ do nałożenia obowiązków mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Toteż skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] nr [...] ([...]) z dnia [...] listopada 2008 r. – pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony nią projekt, to odwoływanie się przez organy nadzoru budowlanego do wspomnianych przepisów jest błędem. Zatwierdzenie projektu budowlanego oznacza bowiem, że zaprojektowano obiekt zgodnie z przepisami. Skarżąca podniosła, że nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (a nie z projektem) wydaje się wtedy, gdy przedmiotem postępowania naprawczego są roboty budowlane nie objęte pozwoleniem na budowę (projektem) lub zgłoszeniem, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, wydanie nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. było bezprawne, gdyż zatwierdzony projekt budowlany, wbrew błędnym ustaleniom organów nadzoru budowlanego obu instancji, przewidywał wykonanie docieplenia, o czym mówi str. 15 OPISU TECHNICZNEGO, gdzie wskazano, że "Mury zewnętrzne piętra nadbudowy projektuje się warstwowe z bloczków betonu komórkowego 12 cm, cegły szczelinowej 24 cm, termopanu 6 cm". Zdaniem skarżącej, ściana szczytowa jest niewątpliwie murem zewnętrznym. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, kwestia ocieplenia budynku i budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego została rozstrzygnięta na etapie projektowania oraz przy wydawaniu pozwolenia na budowę, o czym mówi str. 16 pkt 6 opisu technicznego. Kończąc skarżąca podniosła, że nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że wykonano ocieplenie z materiału palnego (styropianu), bowiem wskazano jedynie na wykonanie ocieplenia - zaś nie ma ani słowa o tym, że jest ono wykonane z materiału palnego (styropianu). Brak jest też jakichkolwiek ustaleń dotyczących grubości ocieplenia. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2021 r. WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ponadto wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie mają akta administracyjne, które załączono do innego, toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SAB/Po [...]. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych PINB w Ś. ., które załączone zostały do akt sprawy o sygn. akt II SAB/Po 152/2o, a następnie II SA/Po [...]. W dniu [...] lutego 2022 r. do akt sprawy wpłynęły wypożyczone przez Naczelny Sąd Administracyjny załączone do obu tych spraw akta administracyjne PINB w Ś. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. . z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "p.b."). Organy nadzoru budowlanego uznały, że wobec stwierdzonego wykonania ocieplenia ściany nadbudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] – od strony działki nr [...], w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, uzasadnione było wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności robót budowlanych w tak określonym zakresie. W dniu [...] marca 2021 r. wydana została decyzja PINB (nr [...]) nakazująca inwestorom – S. i M. K. rozebranie warstwy styropiany stanowiącej docieplenie nadbudowanej ściany budynku jako niespełniającej wymogi zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz wykonanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. PINB ponadto uznał, że w docieplenie zostało wykonane z przekroczeniem granicy z działką nr [...]. Kontrolowane orzeczenia organów nadzoru budowlanego wydane został w trybie uregulowanym przepisami art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie naruszono przepisy art. 50 i nast. Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, pomimo że skarżący dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a właściwy organ dokonał milczącego przyjęcia zawiadomienia. Złożone przez skarżących zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz brak sprzeciwu organu nie może bowiem prowadzić do legalizacji inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności te nie stoją więc na przeszkodzie kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że kwestia, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania poprzez milczącą zgodę organu, to jest niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu, było przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji w rozstrzygnięciach sądów można było w przeszłości spotkać dwa przeciwne stanowiska. Zwolennicy jednego poglądu twierdzili, że zawiadomienie organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania i zakończeniu budowy oraz niezgłoszenie sprzeciwu stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku późniejszego wykrycia wad inwestycji. Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili natomiast, że jedynie wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi taką przeszkodę. Obecnie ugruntował się drugi z ww. poglądów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15), który skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. II OSK [...] (Lex nr [...]) uznał, że nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Tym samym niewniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie przez organ pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowanie, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Przeprowadzeniu takiego postępowania nie stoi także na przeszkodzie upływ czasu od daty zarówno realizacji obiektu, jak i dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują bowiem instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu. W związku z powyższym skarżąca nie mają racji twierdząc, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy uniemożliwia prowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może być prowadzone, w zakresie wskazanym przez organy nadzory budowlanego. Na uwzględnienie zasługują natomiast te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania. W tym zakresie w skardze podniesiono, że ustalenia dotyczące spornej ściany i wykonanego jej ocieplenia organy oparły na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie dotyczącej zabudowy na działce nr [...]. W szczególności oparto się na zrobionej na zlecenie właściciela działki nr [...] Opinii technicznej, wywodząc z niej nieuprawnione wnioski. W tym zakresie skarżąca wywiodła, że nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że wykonano ocieplenie z materiału palnego (styropianu), bowiem wskazano jedynie na wykonanie ocieplenia. Nie ma natomiast ani słowa o tym, że jest ono wykonane z materiału palnego (styropianu). Brak jest też jakichkolwiek ustaleń dotyczących grubości ocieplenia. Zdaniem skarżącej, kwestia ocieplenia budynku i budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego została rozstrzygnięta na etapie projektowania oraz przy wydawaniu pozwolenia na budowę, o czym mówi str. 16 pkt 6 opisu technicznego. W opinii Sądu przytoczone zarzuty uznać należy za uzasadnione. Podnieść należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być zatem uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ winien ocenić zgodnie z art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny materiału dowodowego). Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego, to dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej. W opinii Sądu w niniejszej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione przez organy okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, jak i tych, które załączone zostały do dwóch innych spraw dot. zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] i które rozpatrywane były w tut. Sądzie (sygn. akt II SAB/Po [...] i II SA/Po [...]) wykazuje, że nie została przeprowadzona kontrola na działce nr [...] i nie został sporządzony protokół z kontroli, który to dowód niewątpliwie stanowi istotny element materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Ustalenia dotyczące stanu nadbudowanej ściany budynku usytuowanej w granicy z granicy z działką nr [...] oparto na materiale dowodowym zgromadzonym w prowadzonym przez PINB postępowaniu w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w C. , który jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym zakresie wskazać należy, że w Opinii technicznej rzeczoznawcy inż. R. K. dotyczącej prawidłowości wykonania robót przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w C. przy ul. [...] odnotowano jedynie, że na ścianie przybudowanej do ściany budynku sąsiada – działka nr [...] nie wykonano murku ogniowego oraz, że jego wykonanie jest niemożliwe ze względu na wykonanie ocieplenia budynku sąsiedniego, nad przybudowana ścianą budynku gospodarczo-garażowego. Rzeczoznawca nie wypowiedział się z jakich materiałów wykonana jest ściana budynku na działce 243 i czy spełnia wymogi przeciwpożarowe. Informacji w tym zakresie nie zawiera również Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2020 r. przez PINB w ramach postępowania dotyczącego zabudowy na działce nr [...] (Protokół nr [...] - akta sprawy [...]). Wskazać w tym miejscu należy, że w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Projekcie budowlanym – nadbudowa budynku mieszkalnego dachem spadzistym w granicy z działką nr [...] i rozbudowy o taras z podpiwniczeniem - na stronie 15 "3.Rozwiazania konstrukcyjno-materiałowe", odnośnie murów zewnętrznych piętra nadbudowy podano, że zaprojektowano mury warstwowe z bloczków betonu komórkowego 12 cm, cegły szczelinowej 24cm, termopanu 6cm. Natomiast na rysunku Przekroju 1-1 budynku (karta 25 Projektu) w opisie nadbudowanej ściany – E zapisano: betonu komórkowego 12 cm, cegły szczelinowej 24cm, termopianu 6cm (a nie termopanu, jak podano na stronie 15 Projektu). Wskazanych rozbieżności organy obu instancji nie wyjaśniły, a nie jest rzeczą Sądu czynienie ustaleń, czy termopan i termopan to ten sam materiał izolacyjny. Z informacji dostępnych w internecie możemy dowiedzieć się, że termopian to materiał do izolacji budynków – także elewacji. Z kolei termopan to materiał złożony z dwóch płyt szkła płaskiego okiennego, szkło szczelinowe, szkło hermetyczne. W odniesieniu do tynków i okładzin zaprojektowano elewacje do otynkowania cienkowarstwowym tynkiem mineralnym, barwionym w masie (str. 16 Projektu). W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że projekt budowlany nie przewidywał wykonania ocieplenia na nadbudowanej ścianie budynku na działce nr [...]. Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy ściana budynku zaizolowana została termopiane, termopanem, czy może styropianem, jak opisano w kwestionowanych przez skarżącą decyzjach. Wyjaśnić i ocenić należało, czy zaprojektowane zaizolowanie ściany termopianem (termopanem) spełniało wymogi przeciwpożarowe, tym bardziej, że na str. 16 projektu uprawnieni projektanci w zakresie warunków ochrony przeciw pożarowej oświadczyli, że przyjęte rozwiązania projektowe są zgodne z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] marca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 121 poz. 1138). Ponadto wyjaśnienia wymaga, czy zaprojektowana termoizolacja ściany została wykonana oraz z jakich materiałów, bowiem organ wskazał na ocieplenie budynku styropianem, przy czym nie wynika to z żadnego dokumentu w aktach sprawy. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy uznać, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych w sprawie kwestii, a orzeczenie o nałożeniu obowiązku rozebrania warstwy stanowiącej docieplenie ściany nadbudowanej części budynku na działce nr [...] jest na obecnym jego etapie przedwczesne. Tymczasem wyjaśnienie wyżej wskazanych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (punkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie przez przeprowadzenie kontroli w trakcie której oceni stan ściany zewnętrznej nadbudowanej części budynku na działce nr [...], a następnie zbada legalność inwestycji w aspekcie zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń, mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. W zależności od poczynionych ustaleń następnie wyda decyzję merytoryczną w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (pozytywną lub negatywną) albo decyzję o charakterze formalnym (umarzającą postępowanie). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono oparciu w o art. 200 p.p.s.a.. Do kosztów zaliczono wpis sądowy od skargi ([...] zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ([...] zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2108 r. poz. 265) - pkt II wyroku. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tj. Dz.U. z poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony postępowania zostały poinformowane oraz został im wyznaczony dodatkowy termin do zajęcia stanowiska lub uzupełnienia dotychczasowego.