II SA/Po 44/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 355,- zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Górecka /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 44/04 Uzasadnienie Skarżący - A. K., zastępowany przez pełnomocnika, radcę prawnego P. S. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]roku i o zasądzenie od przeciwnika skargi na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 14 400 zł. Zaskarżonym postawieniem z dnia [...]roku organ administracyjny II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podano przepis art. 144,123,124,125 oraz art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazano, że Wójt Gminy ustalił wzrost sprzedanej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w P. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, który nie zgadzając się z rozstrzygnięciem żądał uchylenia decyzji. Ponieważ – w ocenie organu II instancji odwołanie zostało wniesione po terminie, zaś odwołujący nie dopełnił czynności poprzez wniesienie wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu w czasie wyznaczonym przez obowiązujące przepisy prawa zawarte w k.p.a.- organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ II instancji uznał, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący był nieobecny w kraju w dniach 17.04.[...]r. do 1.05.[...]r. i od 15.06.[...]r. do 29.06.[...]r., zaś wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Wójta Gminy zostało złożone w dniu 3.10.[...]r. czyli po terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nadto stwierdził, że z dokumentów (koperty z adnotacją o awizach) wynika, że skarżący był informowany o listach w sposób zwyczajowo przyjęty przez urząd pocztowy i po porównaniu dat, w których skarżący otrzymał informację o przesyłkach organu I instancji oraz tych, w jakich był on poza granicami kraju wynika, że odwołujący miał możliwość odebrania zarówno zawiadomienia o dokonaniu nowej wyceny jak i zaskarżonej decyzji Wójta Gminy. Skarżący w skardze zarzucał skarżonemu orzeczeniu naruszenie: - art. 207 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, poprzez przyjęcie, że organ podatkowy wydaje decyzję na podstawie k.p.a., - art. 122 w/ powołanej ustawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło z winy skarżącego, - art. 150 w/ powołanej ustawy, poprzez brak pozostawienia zawiadomienia o przesyłce pocztowej, - art. 212 w/ powołanej ustawy, poprzez brak doręczenia decyzji, - art. 122 w/ powołanej ustawy, poprzez ustalenie, iż strona skarżąca wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] roku. Skarżący podał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa bowiem wymierzona decyzją Wójta Gminy z dnia [...]roku opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest opłatą lokalną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w/ powołanej ustawy, a więc do wydania decyzji określającej wymiar tej opłaty zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Powołując się na wskazane w treści uzasadnienia skargi przepisy tejże ustawy, skarżący zarzucał, iż organ II instancji sprzecznie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie - a w szczególności sprzecznie z treścią znajdującego się w aktach administracyjnych awiza przyjął, że nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia [...]roku. Zdaniem skarżącego treść awiza nie zawiera informacji doręczyciela przedmiotowej przesyłki o pozostawieniu jej we wskazanym urzędzie pocztowym na okres 7 dni -, który to warunek przesądza o prawidłowości doręczenia. Nadto skarżący podniósł, iż nie pozostawiono stosownego zawiadomienia ani w drzwiach mieszkania ani w skrzynce pocztowej - co narusza przepisy o doręczeniach. Wszystko to – w ocenie skarżącego - obala domniemanie o skutecznym doręczeniu decyzji wydanej przez organ administracyjny I instancji, co skutkuje przywróceniem skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji z dnia [...]roku. Skarżący dodatkowo wskazał, iż skarżone przez niego postanowienie organu II instancji należy uchylić także i z tego względu, że dotyczy ono zupełnie innej decyzji aniżeli tej, od której zostało wniesione odwołanie bowiem - zgodnie z treścią postanowienia z dnia [...]roku dotyczy ono decyzji z dnia 29.08.[...]roku podczas, gdy skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia 14.05.[...]roku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał organ II instancji, że obecnie postępowanie przed Sądem dotyczy postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia tylko terminu do wniesienia odwołania, zaś sprawa dotycząca naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła przedmiotu analizy organu II instancji - co wskazuje na obecną wartość przedmiotu sporu, od której winno naliczać się koszty zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ administracyjny przytoczył treść art. 44 k.p.a. oraz powołał się na wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 roku wydany w sprawie II SA/Gd 2552/99 (lex nr 76110) i stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru rozstrzygnięć organu I instancji została umieszczona stosowna informacja a także został spełniony warunek wymieniony w powołanym w uzasadnieniu orzeczeniu NSA w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Podstawy prawne wskazane w skardze nie są usprawiedliwione. Nie ma racji skarżący podnosząc w swoich zarzutach, iż organ administracyjny II instancji naruszył wskazane w skardze przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. W tym względzie Sąd orzekający powołuje się na orzecznictwo NSA (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.09.2004 r., OSK 520/04, POP 2005/3/55; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.09.2004 r., OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91). Do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). Opłata na rzecz gminy jest bowiem szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych - obok m. in. podatków i opłat - dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). W w/ powołanym wyroku z dnia 3 września 2004 roku NSA w Warszawie stwierdził m. in., że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo cech upodabniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepis Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Pomimo wadliwie wskazanych przepisów prawa stanowiących podstawę prawną dla złożonej skargi, skarga okazała się zasadna. Otóż skarżący wnosząc odwołanie od decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia 14.05.[...]roku, złożył wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy winien wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - stosownie do art. 58 i 59 k.p.a. Orzeczenia takiego nie wydał pozostawiając prośbę bez rozpoznania, wydał od razu postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia (wniesienia odwołania). Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 23.07.1999 r., I SA 350/98, Lex nr 48579; wyrok NSA w Szczecinie z 14.01.1999 r., SA/Sz 306/98, Lex nr 36136; wyrok NSA w Warszawie z 28.01.2002, I SA 1543/00, Lex nr 82671). Co do samego rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu należy powołać się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz komentarze do art. 134 k.p.a. powołanego jako podstawa prawna skarżonego orzeczenia. Otóż przepis art. 134 k.p.a. rozróżnia pomiędzy niedopuszczalnością odwołania, a uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie różne instytucje procesowe. Wynika z tego, że wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania (wyrok NSA w Warszawie z 5.09.2001 r., I SA 566/01, Lex nr 75506). Niedopuszczalność odwołania może więc wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym (szerzej na ten temat w tezie do wyroku NSA w Warszawie z dnia 16.11.2000 r., V SA 235/00, Lex nr 81351 i komentarz do art. 134 k.p.a., str. 590 - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, B. Adamiak/ J. Borkowski). W powołanym w zdaniu poprzednim wyroku w tezie drugiej NSA stwierdził: "Odwołanie wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania jest odwołaniem wniesionym po upływie terminu, a nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. bowiem ten termin może być stronie przywrócony na jej żądanie. Wobec złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu mogło mieć miejsce przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku strony o przywrócenie terminu, gdyż postanowienie przywracające termin wyłącza możliwość postanowienia o uchybieniu terminu odwołania (wyrok NSA w Szczecinie z 31.05.2000, SA/Sz 565/00, Lex nr 41620). W omawianej sprawie organ administracyjny wydając zaskarżone postanowienie, w jego uzasadnieniu stwierdził, że "(...) w przedmiotowej sprawie odwołanie zostało złożone po terminie, zaś odwołujący nie dopełnił czynności poprzez wniesienie wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu w czasie wyznaczonym przez obowiązujące przepisy prawa zawarte w k.p.a.". Dalej podał: "Jak wynika z dokumentów (koperty z adnotacją o awizach) p. A. K. był informowany o listach w sposób zwyczajowo przyjęty przez Urząd Pocztowy. Po porównaniu dat, w których (...) otrzymał informację o przesyłkach z organu I instancji oraz tych, w jakich był poza granicami kraju, stwierdzono, iż odwołujący się miał możliwość odebrania zarówno zawiadomienia o dokonaniu nowej wyceny jak i zaskarżonej decyzji Wójta Gminy". Tymczasem – w ocenie Sądu - należałoby ewentualnie poszerzyć materiał dowodowy gdyż nie ma jasności na czym w istocie organy obydwu instancji oparły swoje twierdzenia w przedmiocie prawidłowości doręczenia skarżącemu przesyłek. Organ I instancji w swoim piśmie kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku (pismo Wójta Gminy) wskazuje na prawidłowość awizowania przesyłek i na pozostawienie przez ich doręczyciela adresatowi przesyłek informacji o terminie ich odbioru i placówce pocztowej gdzie złożono przesyłki. Nie jest wiadomym jednak na jakiej podstawie takie stwierdzenia są formułowane. Z kolei organ II instancji wskazuje na potwierdzenia odbioru przesyłek w aktach, które - w jego ocenie - świadczą o prawidłowości zachowania procedur związanych z doręczaniem tego rodzaju przesyłek (zawierających decyzje administracyjne), zaś z ich treści nie wynika czy, ewentualnie kto, gdzie i jakie informacje pozostawił adresatowi przesyłek (dotyczy ich awizowania). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm. ) - orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska /-/ M. Górecka