II SA/Po 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2011 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz, decyzją nr [...], z dnia [...] października 2011 r. odmówił Pani A. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad jej niepełnosprawnym mężem – A. K., uznanym za niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przesłanka zamykająca uprawnienie do tego świadczenia, wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. 2006r. nr 139, poz. 992 ze zmianami/ - a jest nią pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Decyzję tę, w ustawowym terminie, zaskarżyła do SKO A. K. domagając się przyznania jej oczekiwanego prawa. Wyjaśniła, iż jej mąż, z racji choroby, wymaga całodobowej opieki, którą ona - jako jedyna - sprawuje. Ta okoliczność nie pozwala jej podjąć pracy. Odwołująca ponadto powołała się na trudną sytuację materialną jej rodziny, co w jej ocenie powinno być przesłanką do uzyskania pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. na zasadzie art. 138 §1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, według której zastosowanie ma stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji. Jeżeli ustawodawca wyłącza tę zasadę, to - zmieniając stan prawny - wprowadza przepisy przejściowe. W obowiązującej od 14 października 2011r. ustawie z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych... (Dz.U. nr 205, poz. 1212), nowelizującej ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992, ze zm.), ustawodawca wprowadził zapis stanowiący, iż sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia jej w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych (art. 3). Ponieważ w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 21 października 2011r. to zastosowanie mają przepisy po nowelizacji, tj. uwzględniające nowelizację z dnia 19 sierpnia 2011r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, lub osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki znaczny stopień niepełnosprawności, zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b) ustawy oznacza całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Obowiązek alimentacyjny, tj. obowiązek dostarczania środków utrzymania, wynika z treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59, ze zm.) i obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpatrując wniosek A. K. organ orzekający odmówił jej mężowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt. iż osoba wymagająca opieki, z którą wiąże się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim, co w ocenie organu stanowi samodzielną i bezwzględną przesłankę negatywną. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że A. K. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, zaś orzeczeniem z dnia [...] września 2011r. - za niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W sprawie tej nie było też wątpliwości, iż opiekę nad mężem sprawuje wnioskodawczym – A. K., co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Co do zasady więc wnioskodawczym spełnia podstawowe kryteria do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium jednakże, pomimo ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, fakt, że nie została ona zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza przyznanie świadczenia w oparciu o cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji zatem odmawiając tego prawa, prawidłowo zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozostawanie w związku małżeńskim, po dokonanej w dniu 19 sierpnia 2011 r. nowelizacji ustawy jest więc okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomimo pełnego zrozumienia dla złożoności problemów jakie ciążą na odwołującej się w związku z opieką nad chorym i wychowywaniem dzieci oraz uznaniem argumentacji co do jej trudnej sytuacji osobistej, licznych kłopotów i konieczności pokonywania wielu trudności, Kolegium nie mogło ich wziąć pod uwagę w procesie orzekania. Wskazano, że powołane wyżej przepisy dotyczące procedury administracyjnej (kpa), jak również świadczeń rodzinnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że dane świadczenie może być pobierane jedynie wówczas, gdy spełnione są, w ściśle określony sposób, wszelkie warunki wyznaczone przez ustawodawcę. Niespełnienie jednego z nich, choćby spełnione były wszystkie pozostałe, pozbawia organ orzekający możliwości pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżąca powtórzyła swoją argumentację nie zgadzając się ze stanowiskiem, że zmiana przepisów po złożeniu przez nią wniosku ma negatywnie oddziaływać na jej uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. K. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem A. K. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego W konsekwencji powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., zmianie uległa treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie jednej z osób, określonych w treści powyższego artykułu. W niniejszym stanie ustalenia stanu faktycznego są niesporne. Organy bowiem trafnie ustaliły, że wnioskodawczyni nie podejmuje pracy zawodowej ponieważ musi opiekować się mężem, który zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].09.2011 r. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Organy natomiast błędnie zinterpretowały obowiązujące przepisy prawa materialnego w szczególności przepisy art. 17 ust.1 pkt 2 w związku z ust. 5 ppkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinny. Zapis art. 17 ust. 5 ppkt. 2a ustawy mówiący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być interpretowany w ten sposób, że odmawia się przyznania świadczeń rodzinnych gdy opiekę sprawuje małżonek. Całościowe odczytanie normy prawnej wynikającej z redakcji całego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na stwierdzenie, że świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje w szczególności ojcu lub matce nad wymagającym opieki dzieckiem, w sytuacji gdy to dziecko pozostaje w związku z małżeńskim, chyba, że współmałżonek tego dziecka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu zmiana treści przepisu art. 17 ust. 5 ppkt. 2a jaka weszła w życie z dniem 14.10.2011 r., a która dotyczy niniejszego stanu faktycznego i prawnego nie zmienia wypracowanego przez sądy administracyjne jednolitego orzecznictwa na gruncie tychże przepisów. Podkreślenia wymaga, że jest to orzecznictwo w pełni respektuje wykładnię prokonstytucyjną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w prezentowanych wcześniej orzeczeniach. Zacytować należy w tym miejscu dla przykładu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6.11.2009 r. II SA/PO 513/09 zgodnie z którym okoliczność iż skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki na małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W wyroku z 11.01.2011 r. IV SA/Gl Sąd w Gliwicach postawił tezę, że dyskryminującym rozwiązaniem byłoby pominięcie wśród uprawnionych podmiotów współmałżonków i pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym rato legis świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ten pogląd w pełni podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, jest nieprawidłowe ponieważ pomija systemową i celowościową wykładnię. Reasumując stwierdzić należy, iż w aktualnym stanie prawnym ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność - fakt, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą. Wykładnia sądowa, która została zastosowana w niniejszej sprawie powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania prawne. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 wymienionej ustawy.