II SA/Po 443/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi "A" spółki z o. o. w P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2004r. Sygn. akt II SA/Po 842-843/02 w sprawie ze skargi M. i M.S. oraz K. i L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; postanawia odrzucić skargę o wznowienie postępowania. /-/ E. Brychcy /-/ A. Zieliński /-/ B. Drzazga Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wydaną na wniosek spółki "B" Sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ozn. nr geod. [...], części [...] i [...] położonego w P. przy ul. [...] dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wolnostojącej. Skargę na powyższą decyzję złożyli M.S., M.S., K.P. i L.P. Następcą prawnym spółki "B" była spółka "C", spółki "C" - spółka "D" Sp. z o.o., a następcą tej ostatniej – "E" spółka z o.o. (k. 51 akt II SA/Po 842-843/02). W toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi na decyzję z dnia [...] r., zawiadomienie o rozprawie skierowano m.in. do spółki "E" na adres wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym. (k. 72 akt II SA/Po 842-843/02) Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję (k. 74 akt II SA/Po 842-843/02). Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono: spółce "E" – 22 listopada 2004 r., M.S. – 30 listopada 2004 r., Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu – 18 listopada 2004 r., M.S. – 22 listopada 2004 r., Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków– 19 listopada 2004 r., Radzie Osiedla [...] – [...] – [...] – 19 listopada 2004 r., L.P. – 19 listopada 2004 r., J.L. – 19 listopada 2004 r., K.P. – 19 listopada 2004 r. A.L. – 19 listopada 2004 r. (k. 80 – 88 akt II SA/Po 842-843/02). W dniu 22 grudnia 2004 r. Spółka "A" Sp. z o.o. w P. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że spółka "A" na mocy umowy kupna sprzedaży z dnia 20 kwietnia 2004 r. nabyła od spółki "D" Sp. z o.o. użytkowanie wieczyste nieruchomości, która była przedmiotem postępowania. Podkreśliła, że w toku postępowania sądowo-administracyjnego wszelkie pisma sądowe kierowane były początkowo do spółki "B" Sp. z o.o. podczas, gdy w dacie ich wysyłania prawidłowym oznaczeniem podmiotu była firma "D" Sp. z o.o. Na dalszym etapie postępowania korespondencja kierowana była do spółki "E", która wcześniej występowała w obrocie pod firmą "B" Sp. z o.o., ,,C" sp. z o.o. oraz "D" sp. z o.o.". Również wyrok został doręczony na adres spółki "E", a odebrany przez zakład "F", co stanowi naruszenie normy zawartej w przepisie 67 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym spółka "A" została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu rozpoznawczym wbrew swojej woli, była pozbawiona możności obrony swych praw. Spółka podkreśliła nadto, iż o wydanym wyroku dowiedziała się w dniu 8 grudnia 2004 r. od zarządu spółki "E". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 1 lutego 2005 r. odrzucił skargę kasacyjną. Wskazał przy tym, iż złożenie skargi kasacyjnej było niedopuszczalne, bowiem spółka "A" nie była stroną postępowania, nadto od skargi kasacyjnej, która została wniesiona przez zawodowego pełnomocnika, nie został uiszczony wpis stały. Odpis powyższego postanowienia doręczono pełnomocnikowi spółki "A" w dniu 16 lutego 2005 r. (k. 141 akt II SA/Po 842-843/02). Spółka "A" nie wniosła zażalenia od powyższego postanowienia. W dniu 8 marca 2005 r. spółka "A" złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. i wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi złożonej przez uczestników postępowania. Podkreśliła, iż nabyła działkę będącą przedmiotem postępowania w dniu 20 kwietnia 2004 r., o wydanym wyroku skarżąca powzięła wiadomość dopiero w dniu 8 grudnia 2004 r. po przejrzeniu akt przez pełnomocnika spółki. O pozbawieniu jej możliwości działania spółka dowiedziała się w dniu 16 lutego 2005 r. Skarżąca podkreśliła, iż w związku z kupnem działki z mocy prawa stała się stroną postępowania. Nie wiedząc o toczącym się postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z treścią art. 33 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu i dlatego postępowanie jest nieważne (k. 3-9 akt). Postanowieniem z dnia 31 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę spółki "A" wskazując, iż spółka nie była stroną postępowania, ani nie stała się nią, na skutek zgłoszenia udziału w sprawie, a możliwość zgłoszenia uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończyła się dla spółki "A" z chwilą zakończenia postępowania prawomocnym orzeczeniem (k. 29-31 akt). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 maja 2006 r. uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. W niniejszej sprawie przesłanki powyższe zostały spełnione, a odrzucenie skargi o wznowienie nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie objęte zaskarżonym postanowieniem powinny być rozważone po przeprowadzeniu rozprawy. Zgodnie bowiem z art. 281 p.p.s.a. to na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia, a więc bada m.in., czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot (k. 179-181 akt). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Mając na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) rozpoznając niniejszą sprawę sąd był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze dopuszczalność wznowienia badano po przeprowadzeniu rozprawy. Stosownie do treści art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Wznowienie postępowania jest środkiem obalania prawomocności orzeczeń, umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w celu zagwarantowania prawidłowości (zgodności z prawem) wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia (por. Krzysztof Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003, s. 48-49). Instytucja wznowienia postępowania jest w związku z tym instytucją wyjątkową, a racją tej wyjątkowości jest konieczność racjonalnego zabezpieczenia stabilności merytorycznego orzeczenia. Postępowanie ze skargi o wznowienie jest zatem postępowaniem nadzwyczajnym i może nastąpić wyłącznie w przypadku zaistnienia przewidzianych prawem przesłanek, zgodnie z zasadą legalności. Skarżąca powołała się na przesłankę z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. W niniejszej sprawie ustalono, iż wymieniona wyżej ustawowa podstawa wznowienia nie zaistniała. Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być jednoznaczne stwierdzenie, iż spółka "A" mogła być stroną postępowania sądowego, którego wznowienia się domaga, a które dotyczyło ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], część [...], część [...] położonych w P. przy ul. [...] (k. 50 akt administracyjnych). Zaznaczyć należy, iż – jak wynika z przedłożonych dokumentów (k. 116-123 akt II SA/Po 842-843/02) działki te zostały przekształcone w jedną działkę o numerze [...], która następnie została podzielona na działki o numerach od [...] do [...]. Prawo użytkowania wieczystego tych działek zostało nabyte przez spółkę "A" na mocy umowy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (k. 104 – 115 akt II SA/Po 842-843/02). Nie budzi zatem wątpliwości, iż stając się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, spółka mogła domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie, której wynik dotyczył jej interesu prawnego. Powyższe stwierdzenie nie przesądza jednak kwestii dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. Podkreślić bowiem należy, iż co do zasady w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skarżąca, aby stać się stroną postępowania administracyjnego musiała zatem – zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. zgłosić swój udział w postępowaniu, aż do jego zakończenia. Mimo takiej możliwości strona reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika z takiej możliwości nie skorzystała. Podkreślić trzeba, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainteresowany podmiot może złożyć w dowolnym czasie, dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone. Błędny jest przy tym pogląd zawarty w skardze o wznowienie postępowania, iż z mocy nabycia przedmiotowych nieruchomości skarżąca, z mocy prawa stała się stroną postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, gdyż postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego. O czym była mowa wyżej bezwzględną przesłanką udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jest zgłoszenie się do udziału w sprawie. Skarżąca nie stała się zatem stroną postępowania z mocy prawa. Uczestnikami na prawach strony są z mocy prawa wyłącznie osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi (art. 33 § 1 p.p.s.a.), podczas, gdy skarżąca nie brała w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić przy tym trzeba, iż nie sposób uznać, by zgłoszenie udziału w postępowaniu nastąpiło w sposób dorozumiany, przez złożenie skargi kasacyjnej. Skarżąca była bowiem reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, którego obowiązkiem jest formułowanie wniosków procesowych w sposób jednoznaczny. W postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem zgłoszenie udziału w postępowaniu nie zostało wyartykułowane. Odnosząc się do twierdzeń dotyczących bezzasadności udziału w postępowaniu spółki "E" należało zważyć, iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w przeciwieństwie do kodeksu postępowania cywilnego (art. 194-198 k.p.c.) – nie reguluje kwestii przekształceń podmiotowych w toku postępowania. Nie oznacza to jednak, iż przekształcenia podmiotowe w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie występują. Z art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 128 § 1 pkt 1,2 i 3 wyraźnie wynika, iż ustawodawca przewidział możliwość następstwa procesowego w toku sprawy. Brak jest jednak podstaw do uznania, iż do takiego następstwa doszło w niniejszej sprawie. W szczególności bezpodstawnie wskazano, iż w charakterze strony występowała bezzasadnie spółka "E". Spółka ta była bowiem adresatem decyzji o warunkach zabudowy i tego przymiotu nie utraciła na skutek faktu, iż zbyła nieruchomość. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poza przedmiotem badania pozostaje bowiem kwestia prawa do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: u.z.p.) dopuszczały bowiem sytuację, w której adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest osoba niemająca tytułu prawnego do nieruchomości objętej ustaleniami decyzji. Art. 41 ust. 1 u.z.p. stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. W zakresie dotyczącym właścicieli i użytkowników wieczystych ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ograniczała się do stwierdzenia, iż odpisy decyzji doręczane winny być wierzycielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 46 ust. 1 u.z.p.). W związku z powyższym niezasadny jest pogląd, iż spółka "A" winna być następcą procesowym spółki "E" w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego dotyczy skarga o wznowienie. Tym, bardziej, w sprawie tej nie doszło do utraty zdolności sądowej (to jest – zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona) przez spółkę "E" (co stanowiłoby, w myśl art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania). Niezależnie od powyższego, to jest abstrahując od kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony w zakończonym postępowaniu stwierdzić należy, iż w myśl art. 271 pkt 2 p.p.s.a. in fine nie można żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała. Nie ulega kwestii, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano w skardze o wznowienie postępowania o wydanym wyroku skarżąca dowiedziała się w dniu 8 grudnia 2004 r., a zatem przed jego uprawomocnieniem. Miała zatem realną możliwość udziału w postępowaniu przed jego prawomocnym zakończeniem. Co więcej – w dniu [...] r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Wprawdzie skargę tę postanowieniem z dnia [...] r. odrzucono, jednak skarżąca mogła zaskarżyć to postanowienie, czego jednak nie uczyniła. Po wtóre, podkreślić należy, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie pozbawienia możności działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa. W sprawie, której dotyczy skarga o wznowienie do takiego naruszenia nie doszło. Pozbawienie strony możności obrony swych praw musi nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa, co oznacza, że może ono nastąpić tylko z winy sądu (pot. K. Sobieralski, op. cit., s. 217). W niniejszej sprawie taka wina nie wystąpiła. Po pierwsze, pisma sądowe w toku tego postępowania kierowane były do podmiotów, które z dostępnych informacji tworzyły pełny zbiór stron postępowania, w tym do spółki "E" na adres wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym, a zatem skutecznie (art. 67 § 3 p.p.s.a.). Po drugie, kwestia prawidłowości zawiadomień kierowanych do spółki "E" nie ma żadnego wpływu na kwestię udziału spółki "A" w postępowaniu. Obie spółki mogły brać udział w postępowaniu, jednak udział jednej z nich pozostawał bez związku dla udziału drugiej. O czym była mowa, kwestia przymiotu strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest kategorycznie związana z tytułem prawnym, jaki jej przysługuje do terenu. Pewne wątpliwości może rodzić jedynie kwestia ewentualnego obowiązku Sądu do powiadomienia spółki "A", jako podmiotu, który mógł wziąć udział w postępowaniu, o możliwości zgłoszenia w nim udziału. W tym jednak zakresie, z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek takiego powiadomienia (podczas gdy np. w procedurze cywilnej taki obowiązek został wprost wskazany w ustawie – art. 194 § 1 k.p.c., 195 § 2 k.p.c., 196 § 1 k.p.c., 510 § 2 k.p.c.). Jedną z zasad wykładni systemowej jest zakaz wykładni prowadzącej do luk (por. Lech Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 189). Kierując się tą wskazówką, należało uznać, iż ustawodawca celowo nie nałożył na Sąd obowiązku zawiadomienia osoby mogącej brać udział w postępowaniu w charakterze uczestnika o takiej możliwości. W sprzeczności z powyższym wnioskiem nie stoi treść art. 110 p.p.s.a. (odpowiednik art. 215 k.p.c.), zgodnie z którym rozprawa podlega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Cytowany przepis dotyczy bowiem stron (art. 32 p.p.s.a.), uczestników na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.), a także uczestników postępowania, którzy zostali już dopuszczeni do udziału w postępowaniu, jeżeli nie było możliwości prawidłowego zawiadomienia ich o terminie rozprawy (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami adminstracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 252, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Warszawa 2005, s. 362) Zaznaczyć też trzeba, iż Sąd nie wiedział o zbyciu nieruchomości (a zatem nie miał realnej możliwości dokonania takiego zawiadomienia), a nadto, przed prawomocnym zakończeniem postępowania spółka "A" powzięła informacje o tym, że postępowanie takie się toczy (a zatem nawet, jeżeli wada by istniała, to nastąpiłaby jej sanacja). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 281 p.p.s.a. w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w części rozstrzygającej postanowienia . /-/ Barbara Drzazga /-/ Andrzej Zieliński /-/ Elwira Brychcy