II SA/Po 445/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi M. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [..] Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (j. t. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na M. i M. S. zamieszkałych w J. przy ul N. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego systemu grzewczego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym poprzez likwidację przyłącza kotła wykonanego domowym sposobem, nie posiadającego stosownego atestu i przywrócenie zasilania instalacji grzewczej do istniejącego systemu centralnego ogrzewania. M. i M. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Z uwagi na fakt, iż odwołanie to nie zostało podpisane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 marca 2008 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał M. i M. S. do jego podpisania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 10 marca 2008 r. Do dnia 9 kwietnia 2008 r. odwołujący nie uzupełnili braku formalnego odwołania. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] Nr [..] na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 kpa stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że odwołanie powinno mieć formę pisma procesowego i zgodnie z art. 63 § 3 kpa powinno zawierać podpis osoby wnoszącej. Odwołanie M. i M. S. nie zostało opatrzone podpisami. Dlatego organ odwoławczy pismem z dnia 5 marca 2008 r. wezwał o uzupełnienie braków formalnych poprzez podpisanie odwołania. Odwołujący się odebrali wezwanie w dniu 10 marca 2008 r. i w wyznaczonym 7-dniowym terminie nie usunęli jego braków formalnych. Zgodnie z przepisem art. 64 § 2 kpa niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie wskazanym w wezwaniu. Organ odwoławczy powinien w tym przypadku wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wywołuje zaś skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu II instancji. M. i M. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. Podnieśli, iż organy nadzoru budowlanego niesłusznie uznały ich za winnych celowego naruszenia przepisów ustawy o własności lokali. Tymczasem odłączenie ich mieszkania od instalacji zbiorczej centralnego ogrzewania było spowodowane faktem nienależytego wywiązywania się przez Spółdzielnię Mieszkaniową R. z obowiązku ogrzewania mieszkań. Zdaniem skarżących, organy błędnie oparły się na analizie kominiarskiej z dnia 1 czerwca 2006 r. Analiza ta zaś była przeprowadzona na zlecenie podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem skarżących podstawą wszelkich rozstrzygnięć winny być opinie wydane przez niezależnych biegłych. W zakresie tym został złożony stosowny wniosek, który nie został jednak uwzględniony. Co istotne, wcześniejsze decyzje wydawane w oparciu o tę analizę zostały uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając ostatnią z nich wyrokiem z dnia 20 lipca 2007r. wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o uzupełniające opinii biegłych i uznanie za stronę samej wspólnoty mieszkaniowej w J. Tymczasem w uzupełnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił wcześniej wydane opinie mistrza kominiarskiego J. K. i kominiarza A. J.. W rzeczywistości jednak do takiego uzupełnienia nie doszło, albowiem wskazani wyżej kominiarze podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia, bez podania jakichkolwiek dodatkowych okoliczności je uzasadniających. Skoro przedmiotowe opinie nie zostały uzupełnione w sposób wskazany przez Sąd, to zdaniem skarżących decyzja wydana w oparciu o nie winna zostać uchylona jako błędna. Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania tej sprawy i stwierdził niedopuszczalność odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..], którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał merytorycznie odwołania stron, zatem argumenty zawarte w ich skardze, a odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania postanowienia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu skontrolował zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż organ odwoławczy wydając na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania naruszył przepisy zastosowanego prawa procesowego. W myśl art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż określone w § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać należy, iż w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy faktycznie dostrzegł uchybienie formalne odwołania polegające na braku podpisu osób je wnoszących - z art. 63 § 3 kpa wynika obowiązek strony do zaopatrzenia podania własnoręcznym podpisem - i prawidłowo wezwał odwołujących pismem z dnia 5 marca 2008 r. do uzupełnienia tego braku formalnego odwołania w terminie 7 dni, jak i pouczył o rygorze pozostawienia pisma bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia stwierdzonego uchybienia. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że skoro podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest przepis art. 64 § 2 kpa, mający poprzez art. 140 kpa zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, to konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Art. 134 zd. 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 kpa, pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji ma zastosowanie w pełni i wyłącznie art. 64 kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powstały kontrowersje, w jakiej formie procesowej powinno nastąpić pozostawienie pisma bez rozpoznania. I tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., II OSK 978/07 (dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów przyjąć należy, że nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Podobne stanowisko zajął tenże Sąd w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OSK 922/07 (dostępne w bazie orzeczeń jw.). Warto także dodać, iż odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia wprawdzie nie wywołuje skutków prawnych (jest bezskuteczne), jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności z reguły już sanować nie można. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, podczas gdy, zgodnie z wyżej prezentowanym stanowiskiem orzecznictwa, odwołanie to podlegało pozostawieniu bez rozpoznania, o czym należało poinformować wnoszącego pismo (poinformować o sposobie załatwienia sprawy). Nie zmienia to jednak faktu, że tak w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia, jak i w razie pozostawienia odwołania bez rozpoznania, nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do istoty sprawy, odwołanie nie zostałoby merytorycznie rozpatrzone. W przypadku pozostawienia pisma (odwołania) bez rozpoznania niezadowolony z takiego stanu rzeczy odwołujący mógłby po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. W niniejszej zaś sprawie wskutek podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego - wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - strona uzyskała bezpośrednią możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego zastosowania trybu związanego ze zwalczaniem bezczynności organu. W tej sytuacji należało przyjąć, iż dostrzeżone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to jest takiego, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. warunkowałoby uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu. W jednym bowiem i drugim przypadku, tj. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jak i pozostawienia odwołania bez rozpoznania, do merytorycznego rozpoznania odwołania nie dochodzi. Obowiązkiem Sądu rozważającego uwzględnienie skargi na podstawie powołanego przepisu jest nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska MK