II SA/Po 446/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi D.i K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia [...] r. ([...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na D. i K. K. zamieszkałych w J. przy ul. [...] obowiązek doprowadzenia systemu grzewczego do stanu poprzedniego poprzez likwidację przyłącza kotła typu UNI 1 m2 o mocy nominalnej 7 kw i przywrócenie zasilania instalacji grzewczej do istniejącego systemu centralnego ogrzewania. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D.i K.K. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołanie nie zawierało podpisu wnoszących pismo. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 marca 2008 r. wezwał D.i K.K. do uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania braku formalnego odwołania z dnia [...] lutego 2008 r. poprzez podpisanie załączonego oryginału odwołania i następnie jego przesłanie do organu, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 10 marca 2008 r. Do dnia 9 kwietnia 2008 r. odwołujący nie uzupełnili braku formalnego odwołania. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż odwołanie D. i K. K. z dnia [...] lutego 2008 r. zawierało braki formalne (brak podpisu), którego to braku pomimo wezwania i wskazania terminu strony nie uzupełniły. Organ powołał się na treść art. 64 § 2 kpa podnosząc, iż niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, gdy strona nie usunęła braków formalnych odwołania w terminie wskazanym w wezwaniu; w tym wypadku organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji. Na postanowienie organu II instancji skargę do sądu administracyjnego wnieśli D. i K. K., którzy zarzucili temu rozstrzygnięciu faktyczne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co jest krzywdzące dla skarżących, bowiem de facto zostali uznani za winnych celowego naruszenia przepisów wynikających z ustawy o własności lokali. Skarżący podkreślili, iż odłączenie ich mieszkania od instalacji zbiorczego centralnego ogrzewania spowodowane było tym, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A nienależycie wywiązywała się z obowiązku ogrzewania mieszkań. Ponadto zauważyli, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się wielu błędów w postępowaniu dowodowym: oparto się na analizie kominiarskiej przeprowadzonej dla Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc na zlecenie podmiotu bezpośrednio zainteresowanego, a nie na opinii niezależnych biegłych, wniosku o powołanie biegłych w postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono, w wyniku czego doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wydania nietrafnej opinii. Skarżący podkreślili, iż decyzje wydane w parciu o tę analizę zostały uchylone; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając ostatnią z nich wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w szczególności o uzupełnienie opinii biegłych i uznanie za stronę samej wspólnoty mieszkaniowej w J . W skardze poniesiono, iż wbrew stanowisku organu I instancji nie uzupełniono w sprawie wcześniej wydanej opinii kominiarskiej, bowiem kominiarze wydający tę opinię podtrzymali jedynie swoje wcześniejsze twierdzenia bez podania jakichkolwiek dodatkowych okoliczności je uzasadniających. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał uprzednio zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał merytorycznie odwołania stron, zatem argumenty zawarte w ich skardze, a odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania postanowienia organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu skontrolował zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż organ odwoławczy wydając na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania naruszył przepisy zastosowanego prawa procesowego. W myśl art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż określone w § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać należy, iż w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy faktycznie dostrzegł uchybienie formalne odwołania polegające na braku podpisu osób je wnoszących – z art. 63 § 3 kpa wynika obowiązek strony do zaopatrzenia podania własnoręcznym podpisem – i prawidłowo wezwał odwołujących pismem z dnia 5 marca 2008 r. do uzupełnienia tego braku formalnego odwołania w terminie 7 dni, jak i pouczył o rygorze pozostawienia pisma bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia stwierdzonego uchybienia. Wobec tego uprawniony jest wniosek, że skoro podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest przepis art. 64 § 2 kpa, mający poprzez art. 140 kpa zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, to konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Art. 134 zd. 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 kpa, pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji ma zastosowanie w pełni i wyłącznie art. 64 kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powstały wprawdzie kontrowersje, w jakiej formie procesowej powinno nastąpić pozostawienie pisma bez rozpoznania. I tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., II OSK 978/07 (dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż mając na uwadze treść przytoczonych wyżej przepisów przyjąć należy, że nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Podobne stanowisko zajął tenże Sąd w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OSK 922/07 (dostępne w bazie orzeczeń jw.). Warto także dodać, iż odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie obarczone brakami formalnymi do czasu ich usunięcia wprawdzie nie wywołuje skutków prawnych (jest bezskuteczne), jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności z reguły już sanować nie można. W niniejszej jednak sprawie organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, podczas gdy zgodnie z wyżej prezentowanym stanowiskiem orzecznictwa odwołanie to podlegało pozostawieniu bez rozpoznania, o czym należało poinformować wnoszącego pismo (poinformować o sposobie załatwienia sprawy). Nie zmienia to jednak faktu, że tak w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia, jak i w razie pozostawienia odwołania bez rozpoznania, nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do istoty sprawy, odwołanie nie zostałoby merytorycznie rozpatrzone. W przypadku pozostawienia pisma (odwołania) bez rozpoznania niezadowolony z takiego stanu rzeczy odwołujący mógłby po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. W niniejszej zaś sprawie wskutek podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego – wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania – strona uzyskała bezpośrednią możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego zastosowania trybu związanego ze zwalczaniem bezczynności organu. W tej sytuacji należało przyjąć, iż dostrzeżone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a warunkowałoby uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego aktu. W jednym i drugim przypadku, tj. stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jak i pozostawienia odwołania bez rozpoznania do merytorycznego rozpoznania odwołania bowiem nie dochodzi. Obowiązkiem Sądu rozważającego uwzględnienie skargi na podstawie powołanego przepisu jest nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Z wymienionych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ B.Kamieńska MarK