II SA/Po 447/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zakup skarpetek w kwocie 3,99 zł, rękawiczek w kwocie 9,99 zł, części rowerowych w kwocie 84,25 zł, żywności w styczniu i w lutym w kwocie 143,37 zł, tasiemki barwiącej w kwocie 10 zł, piżamy w kwocie 10 zł, prześcieradeł w kwocie 44 zł, obuwia, prasy, artykułów biurowych, a także na doładowanie telefonu w styczniu i lutym 2012 r. w kwocie 40z ł, na opłacenie leczenia stomatologicznego zgodnie z przedłożonym planem leczenia – w kwocie 950 zł, zwrot za wizytę w Prywatnej Lecznicy "[...]" w kwocie 121 zł oraz na opłacenie leczenia stomatologicznego dla córki A. K. w kwocie 150 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskami z dnia 18, 20, 27 stycznia 2012 r. oraz 3 i 7 lutego 2012 r. K. K. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego na powyższe cele. Decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówiono stronie wnioskowanej pomocy, wskazując, że w dniu 8 lutego 2012 r. odmówił on w miejscu swego zamieszkania przeprowadzenia wywiadu. Stwierdził on, że pracownik socjalny, który przybył do jego mieszkania nie posiadał wymaganego upoważnienia od Prezydenta Miasta P. W rezultacie organ I instancji uznał w świetle art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s., że K. K. odmówił organowi współpracy, co stało się powodem odmowy przyznania zasiłku. K. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium uznało, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 4, art. 11 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i wskazał, że organ I instancji działał w ramach uznania administracyjnego. Zasiłek celowy może bowiem być przyznany na pomoc finansową dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nie oznacza to jednak dowolności organu. Powinno się rozpoznając wniosek wskazać i przekonująco wyjaśnić stronie motywy rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał należytej oceny wniosków strony, jak i nie ustalił wspólnie ze stroną terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także nie pouczył strony o skutkach prawnych zgody na wywiad. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie tylko nie wyjaśnił, czy ustalił termin przeprowadzenia wywiadu ze stroną, lecz także nie wyjaśnił, dlaczego pracownik socjalny w dniu 8 lutego 2012 r. zastając stronę w miejscu jej zamieszkania, nie przedstawił swej legitymacji zawodowej, by przeprowadzić wywiad lub jego aktualizację. Poza tym, z akt sprawy nie wynika, czy istniała konieczność – w sytuacji często składanych wniosków przez stronę – przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji. Brak takiej wiedzy nie pozwolił organowi odwoławczemu na pewne i jednoznaczne ustalenia w tej mierze i wyciągnięcie z braku tegoż dokumentu negatywnych lub pozytywnych ocen dla wniosków strony, skoro wydanie decyzji winno być poprzedzone wywiadem środowiskowym lub jego aktualizacją. Kolegium zaznaczyło też, że z akt sprawy nie wynika, czy organ instancji przeprowadził inne środki dowodowe, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Reasumując Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80, 81 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 4, 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Organ II instancji, nie przesądzając o trafności rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a stwierdzając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO lub Kolegium), wskazując, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stanowił art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., III SA/Po 1332/13, Lex nr 1465767). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., II Sa/Po 1166/13, Lex nr 1432847). Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 728/13, Lex nr 1387634). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznało, że organ I instancji nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Kolegium wymieniło: 1) brak ustalenia ze stroną terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, 2) brak pouczenia strony o skutkach braku zgody na przeprowadzenie wywiadu, 3) brak wyjaśnienia, dlaczego pracownik socjalny w dniu 8 lutego 2012 r. zamierzając przeprowadzić wywiad środowiskowy i zastając stronę postępowania w miejscu zamieszkania nie przedstawił swej legitymacji zawodowej, 4) niewyjaśnienie, czy istniała konieczność – w sytuacji często składanych przez stronę wniosków – przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i wreszcie 5) nieprzeprowadzenie innych dowodów w sprawie. Odnosząc się do powyższego Sąd pragnie zwrócić uwagę na okoliczności sprawy wynikające z akt administracyjnych, do których organ odwoławczy się nie odniósł. Po pierwsze Kolegium przyjęło, że organ I instancji nie ustalił ze stroną terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie zwróciło się zaś do organu I instancji, czy termin ten był znany stronie. Ze sporządzonej zaś przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Filia J. notatki służbowej z dnia 8 lutego 2012 wynika, że ze skarżącym ustalono termin wywiadu środowiskowego. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości w tym zakresie, mógł wezwać organ I instancji do przedłożenia dowodów wskazujących, iż o terminie wywiadu środowiskowego zawiadomiono stronę. Po wtóre w ocenie sądu organ odwoławczy jako zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) winien był samodzielnie – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniając go w trybie art. 136 k.p.a., dokonać oceny, czy wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego był uzasadniony. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że organowi I instancji w dacie wydania decyzji znana była sytuacja materialna i rodzinna K. K. Skarżący złożył wnioski w niniejszej sprawie w styczniu i lutym 2012 r., w okresie tym zaś (w dniu 13 stycznia 2012 r.) organ I instancji wydał dwie decyzje przyznające stronie zasiłek celowy – na pokrycie kosztów leków i leczenia w styczniu 2012 r. w kwocie 31,80 zł i na zakup opału w tym miesiącu w kwocie 400 zł (k. 16 i 17 akt adm. I instancji). Z akt sprawy wynika również, że K. K. został objęty pomocą w formie zasiłku celowego na zakup żywności od 1 stycznia do 31 maja 2012 r. w kwocie 400 zł miesięcznie (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. – k. 15 akt adm. I inst.) oraz zasiłku okresowego od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w kwocie 238,50 zł miesięcznie (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. – k. 14 akt adm. I inst.). Zgodnie zaś z treścią art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Ze zdania ostatniego tego przepisu wyraźnie wynika, że w sytuacji, gdy dana osoba korzysta stale z pomocy społecznej aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Mając na względzie opisany stan faktyczny, jak i powołany przepis art. 107 ust. 4 u.p.s. stwierdzić należy, że jeżeli organ odwoławczy chciał zakwestionować stanowisko organu I instancji co do odmowy przez stronę współdziałania z pracownikiem socjalnym, winien był wykazać, dlaczego jego zdaniem nie ziściły się przesłanki określone w art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Oceny tej organ odwoławczy powinien dokonać rozważając, czy w sytuacji skarżącego nie mamy do czynienia z korzystaniem z pomocy społecznej w sposób stały, a w rezultacie, czy koniecznym było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Gdyby bowiem okazało się, że przed wydaniem w dniu 13 stycznia 2012 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i wiadomym mu było, z uwagi na stałe korzystanie przez stronę z pomocy społecznej, że do czasu wydania w dniu [...] 2012 r. decyzji jego sytuacja bytowa nie uległa zmianie, nie można by uznać, że w niniejszej sprawie skarżący odmówił współdziałania. Okoliczności tych organ odwoławczy nie uwzględnił, choć korzystając z regulacji art. 136 k.p.a. miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o ewentualny wywiad środowiskowy i inne materiały (w tym informację o zawiadomieniu strony o terminie wywiadu) i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W związku z powyższym, w ocenie Sądu Kolegium nadużyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że od czasu złożenia przez stronę odwołania (7.03.2012 r.) do czasu jego rozpoznania przez SKO w P. ([...] 2014 r.) upłynęły dwa lata i w okresie tym nie podejmowano żadnych czynności. Zważywszy na obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, w postępowaniu odwoławczym nie dłużej niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.), a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) tym bardziej uzasadnione było rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyliło zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.