II SA/Łd 728/13

Dnia 15 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: ustawa), w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. i A. małżonków W. w sprawie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i urządzeń rolniczych realizowanego na terenie działki nr 91/4 w S. przy ul. A 6, w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia 26 października 1995r., nakazał inwestorowi M. P. wykonanie do dnia 30 czerwca 2013r. robót budowlanych zawartych w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" stanowiącej załącznik do wydanej decyzji, dotyczącej opisanego budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i urządzeń rolniczych, polegających na zabezpieczeniu schodów zewnętrznych poprzez naprawę ubytków betonu i wykonanie ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w ocenie technicznej. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu przywołał przede wszystkim dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując szereg wydanych od 2002r. rozstrzygnięć organów administracji i sądów administracyjnych. Przechodząc do stanu obecnego organ wskazał przede wszystkim, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza aby w sprawie doszło do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Zdaniem organu brak wpisów w dzienniku budowy od dnia 4 czerwca 1999r. dokumentujących przebieg robót budowlanych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy. Organ podkreślił, iż obowiązany jest do przyjęcia takiej wersji zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu. Ostatecznie przyjąć należy, iż budowa spornego budynku była przeprowadzona bez przerw dłuższych niż 2 lata. Dalej organ wskazał, iż w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2005r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 562/05, ze skargi T. i A. małżonków W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja z dnia [...], wskazane zostało, iż w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte przed nowelizacją ustawy – Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003r., znajdują zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ustawy w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tejże ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., a skoro tak, to niezgodne z prawem prowadzenie robót budowlanych stanowi dla organu podstawę do podjęcia działań określonych przepisami art. 50 i art. 51 ustawy sprzed nowelizacji, celem doprowadzenia opisanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzje nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności. Przedłożona przy piśmie z dnia 28 września 2012r. ocena techniczna budynku stanowi dla organu podstawą do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W związku z faktem, iż wykonano roboty budowlane, które były podstawą do wstrzymania budowy spornego budynku, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 7 lutego 2013r. wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji uczestnicy postępowania T. i A. małżonkowie W. ponieśli, iż inwestycja M. P. jest samowolą budowlaną, gdyż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Nadto budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, zaś inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 6 marca 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Organ odwoławczy wyjaśnił w obszernym uzasadnieniu, iż zgodzić należy się z organem I instancji, że decyzja z dnia [...] nie wygasła ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną do dnia wejścia w wżycie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tejże ustawy, a tym samym należy przyjąć, że inwestor rozpoczął budowę przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata. Zdaniem organu za dowód w kwestii rozpoczęcia lub przerwania robót należy uznać zapisy wynikające z dziennika budowy, ale także fakty, które organ uzna za udowodnione. Na gruncie niniejszej sprawy w ocenie organu nie budzi wątpliwości, że realizowana inwestycja prowadzona była systemem gospodarczym na przestrzeni wielu lat, począwszy od 1996r., co więcej w sensie prawnym nie została nigdy zakończona ponieważ inwestor nie zawiadomił o jej zakończeniu. Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia uchylającego w całości decyzję organu I instancji, organ odwoławczy zarzucił, iż w aktach sprawy brak jest podstawowych dla sprawy dokumentów, jak również organ l instancji nie dokonał analizy faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia. Po pierwsze, w aktach sprawy brak jest dokumentacji budowlanej przedmiotowego obiektu z 1995r.. Organ I instancji nie ustalił także czy M. P. w toku prowadzonej budowy wystąpiła o zmianę pozwolenia na budowę, jak również czy nie zgłosiła zamiaru wykonania jakichkolwiek robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym, które zostałyby przyjęte bez sprzeciwu. Brak także wniosku o wszczęcie postępowania z 2002r. oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej obejmującej przedmiotową działkę oraz działki sąsiednie. Ponadto większość akt sprawy to kopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem. Dalej, iż organ I instancji wszechstronnie nie ocenił czy inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w toku postępowania podkreślali T. i A. małżonkowie W.. Ponadto z oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2009r. wynika, że realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], budynek gospodarczy wykonano z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją administracyjną, polegającymi na: zwiększeniu wysokości budynku w ten sposób, że wysokość wewnętrzna pomieszczeń wynosi ok. 2,50m; niewykonaniu projektowanych ogniomurów; zmianie lokalizacji komina oraz zmianie wejścia do podpiwniczenia. Organ jednocześnie zauważył, iż jak wynika z przedłożonej oceny technicznej, obiekt wykonano zgodnie z projektem budowlanym, za wyjątkiem niewymurowania ogniomuru na ścianach konstrukcyjnych zlokalizowanych w granicach działek. Zdaniem organu odwoławczego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ l instancji winien przeprowadzić kontrolę przedmiotowego obiektu, zwymiarować obiekt, sporządzić szkic sytuacyjny oraz opisaną dokumentację fotograficzną przedstawiającą całe elewacje obiektu oraz dokonać analizy zgodności jego budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto winien uwzględnić, że część robót została już oceniona przez nadzór budowlany w toku postępowania prowadzonego w latach 90 – tych, w wyniku którego wznowiono prowadzone roboty budowlane. Odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie objęte tym postępowaniem należy natomiast ocenić w kontekście art. 36a ustawy – Prawo budowlane, którego ust. 5 i 6 został dodany ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie tejże ustawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż organ I instancji winien ustalić czy wybudowanie wyższego budynku niż projektowany nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli brak jest takiego planu, z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał, że biorąc pod uwagę, iż rzeczone postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, która znowelizowała brzmienie art. 50 i 51 owej ustawy, wprowadzając możliwość wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, należy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy stosować przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Jak bowiem stanowi art. art. 7 ust. 1 tejże ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp drugi tego artykułu, pozwalający na stosowanie przepisów znowelizowanych ma zastosowanie do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt bezspornie został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które ostatecznie zostało utrzymane w obrocie prawnym. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż inwestycja nie jest samowolą budowlaną ze względu na to, że Wojewoda [...] co prawda w dniu [...], decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], ale ostatecznie Wojewoda [...] wydal decyzję z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...], od której wyrokiem w dniu 24 czerwca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że budowa nie została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Natomiast ocena wystąpienia istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zostanie dokonana przez organ l instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art.. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wydanie decyzji, w której organ nie wyraził jasno i należycie przesłanek faktycznych i prawnych swojego stanowiska, a przede wszystkim poprzez wkroczenie w sferę merytoryczną opinii rzeczoznawcy w zakresie zgodności wykonania obiektu zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany stanowiący własność skarżącej został wykonany z istotnymi odstąpieniami w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy z przedłożonej do akt postępowania "Oceny technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" wynika, że budynek ten wymaga jedynie wykonania dwóch robót dodatkowych, nie związanych z istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając wniesioną skargę stwierdzono, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania. W ocenie strony organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego spełnił niezbędny do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści warunek jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgromadził i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowody podejmując wszelkie konieczne w tym zakresie kroki, w szczególności zarządzając wykonanie oceny technicznej budynku. Organ odwoławczy powołał się na okoliczności faktyczne wynikające z oględzin z dnia 11 maja 2009r., a nie odniósł się do późniejszej oceny stanu technicznego budynku przedłożonej organowi I instancji przy piśmie z dnia 28 września 2012r.. Tym samym organ ten zaniechał zbadania, czy opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, a dokonując własnych ustaleń faktycznych bez odniesienia się do opinii rzeczoznawcy w istocie wkroczył w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego, co jest niedopuszczalne. Zdaniem strony skarżącej przedłożona opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa, wskazuje i wyjaśnia przesłanki, które doprowadziły do przedstawionych w niej konkluzji, spełnia wymóg jasności, kompletności, odpowiada na postawione pytania i nie wymaga uzupełnienia. Przesądza o zgodności z prawem decyzji organu I instancji i oznacza ewidentną wadliwość decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.. W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem II instancji, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., sygn. akt III SA/Łd 655/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Natomiast żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Ocena powyższych okoliczności przez organ odwoławczy z pewnością nie naruszałby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a realizując zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), w sposób kapitalny mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego od kilkunastu lat. Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż organy nadzoru budowlanego już kilkakrotnie rozstrzygały sprawy, które wygenerowała realizacja przedmiotowego budynku gospodarczego. W takiej sytuacji irracjonalnie brzmią zarzuty organu odwoławczego o niekompletności akt prowadzonego postępowania. Dostrzeżony brak dokumentów winien być uzupełniony w toku prowadzonego postępowania, tym bardziej, że większość wskazanych dokumentów (dokumentacja budowlana obiektu z 1995r., wniosek inicjujący postępowanie z 2002r.) były już przedmiotem analizy przez organy nadzoru budowlanego. Brak owych dokumentów w aktach niniejszej sprawy nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla uchylania decyzji organu i instancji. Podobnie takim usprawiedliwieniem nie może być brak stwierdzenia zgodności z oryginałem kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Brak innych dokumentów, jak chociażby mapy sytuacyjno – wysokościowej może być uzupełniony w stosunkowo prosty sposób bez potrzeby tamowania rozpoznania sprawy. W żadnym natomiast razie powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może być brak oceny określonych okoliczności przez organ I instancji, czym także usprawiedliwiał organ odwoławczy wydaną decyzję kasacyjną. Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala zgodzić się z tezą organu odwoławczego o braku oceny organu I instancji istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Być może ocena ta była powierzchowna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, ale nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania własnej oceny owych okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Podobnie chybione jest upatrywanie powodu do wydania decyzji kasacyjnej w braku oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z punktu widzenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W powyższym zakresie należy wskazać, iż organy administracji działając na podstawie przepisów prawa (art. 7 K.p.a.) winny znać prawo. Elementem systemu prawnego jest także prawo miejscowe (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.) Skoro zatem nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w S. przy ul. A 6, a na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest powodów nie tylko do tego aby rozważać kwestie ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy ale aby odkładać w czasie ocenę zgodności ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu. Ponadto na jeszcze jedną kwestię należy zwrócić uwagę. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy uchylając się od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania, bo taki w istocie ma charakter decyzja oparta o przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie mógł naruszyć norm rządzących oceną materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Natomiast ocena techniczna złożona w toku prowadzonego postępowania ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., podlegającej ocenie organu administracji tak, jak inne dowody w sprawie. Tym samym ewentualna ocena tego dowodu przez organ odwoławczy nie może być uznana za wkraczanie w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego, co zarzucono w skardze. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi konieczne było stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się już kilkanaście lat. a.tp.