II SA/Łd 562/05

Dnia 2 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz T. i A. W. kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. A 6. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] M. P. uzyskała pozwolenie na budowę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych oraz ogrodzenia terenu działki od strony ul. A w S. Powyższą decyzję poprzedzała decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy. W tym czasie właścicielami sąsiedniej działki byli J. G. i T. G., od których w 1996r. T. W. i A. W. działkę tę kupili. Pismem z dnia 26 czerwca 1998r. A. W. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o przeprowadzenie na terenie sąsiedniej nieruchomości kompleksowej kontroli realizowanych budynków i doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, kwestionując m.in. długość budynku gospodarczego i lokalizację budynku w granicy bez jego zgody oraz naruszenie dóbr osobistych. W dniu 7 lipca 1998r. przeprowadzono wizję lokalną na terenie przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane Kierownik Urzędu Rejonowego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz nakazał zabezpieczenie robót budowlanych prowadzonych bez nadzoru osoby uprawnionej. Następnie decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych w/w postanowieniem robót budowlanych nakazując zlikwidowanie kanału rewizyjnego i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Decyzja ta została wydana po ustaleniu stanu faktycznego w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 22 lipca 1998r. Organ I instancji podał także, iż z uzasadnienia powyższej wynika, iż w dniu 15 września 1998r. wpłynęło do organu orzeczenie techniczne osoby uprawnionej i deklaracja przyjęcia z dniem 8 września 1998r. obowiązków kierownika budowy. Dokonana odkrywka fundamentów oraz oględzin ścian, stropów i stropodachu pozwoliły stwierdzić, iż w/w konstrukcje wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie ma zagrożenia bezpieczeństwa, w związku z czym budowa może być kontynuowana. W orzeczeniu wykazano także, że szerokość budynku jest większa o 44 cm w stosunku do projektu oraz że w 50 % wykonany został kanał rewizyjny. W ocenie organu były to jednak odstępstwa nieistotne i z tego względu zezwolił on na kontynuowanie robót. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na wniosek T. i A. W. stwierdził nieważność decyzji z dnia 26 października 1995r. o pozwoleniu na budowę. Od tej decyzji M. P. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. i A. W. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się ze skargą uznał jej zasadność i decyzją z dnia [..] uchylił decyzję własną z dnia [...] i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. W dniu 16 sierpnia 1999r. w związku ze skargą wniesioną przez T. i A. W. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził kontrolę budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W czasie tej kontroli stwierdzono istnienie stropu monolitycznego, którego nie było w projekcie. Inwestor M. P. oświadczyła, że strop z murami przyziemia wybudowany był w 1996r., tj. przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją pozwalającą na wznowienie robót. Pismem z dnia 23 października 1999r. T. i A. W. wystosowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. żądanie wstrzymania wszelkich robot budowlanych, gdyż M. P. kontynuuje budowę budynku, która jest nielegalna z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten postanowieniem z dnia 25 października 1999r. wstrzymał roboty budowlane, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., rozpatrując od niego zażalenie, postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Następnie w wyniku kolejnej kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1999r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzili, iż stan zaawansowania robót zmienił się w stosunku do stanu opisanego w protokole z kontroli budowy, przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 1999r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] nakazał rozbiórkę części obiektu ( tj. ścian zewnętrznych i dachu ), wybudowanej po 16 sierpnia 1999r. Od tej decyzji odwołała się M. P. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne w przedmiocie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu robót i w ramach tego postępowania nałożył grzywnę w celu przymuszenia, która została utrzymana w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] W dniu 11 grudnia 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie IV S.A. 1040/99 uchylił wymienione wyżej decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i z dnia [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...], która wydana została w wyniku postępowania nieważnościowego, wszczętego na wniosek T. i A. W. W tej sytuacji Wojewoda [...] ponownie rozpatrzył tenże wniosek i decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [..] W lipcu 2002r. M. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego rozbiórki części budynku gospodarczego, jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia tego postępowania. W związku ze skargami na wydane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzjami i postanowieniami, skierowanymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, Sąd ten w dniu 9 kwietnia 2003r. wydał trzy wyroki. I tak wyrokiem w sprawie IISA/Łd 118/00 uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego z dnia 15 grudnia i 25 października 1999r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, w sprawie IISA/Łd 356/00 uchylił postanowienia tychże organów dotyczące grzywny w celu przymuszenia nałożonej w toku postępowania egzekucyjnego oraz w sprawie IISA/Łd 501/00 uchylił decyzje Wojewódzkiego i Powiatowego Organu Nadzoru Budowlanego odpowiednio z dnia [...] i [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 24 czerwca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. i A. W. na decyzję z dnia [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego skargę tę oddalił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po przedstawieniu powyższego stanu stwierdził w dalszej części uzasadnienia swej decyzji, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, natomiast wyeliminowane zostały postanowienia o wstrzymaniu robót, o nałożeniu na inwestora grzywny w celu przymuszenia do wstrzymania robót oraz decyzja o rozbiórce części budynku. W uzasadnieniu wyroków sąd podkreślił, iż wykonywane przez inwestora roboty budowlane nie były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, gdyż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji stwierdzających nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Od 1998r. prowadzone były postępowania administracyjne dotyczące przedmiotowego budynku. Dowody zebrane w ramach tego postępowania przez organy I instancji wskazują, iż strop, o którym piszą T. i A. W. w swoim wniosku i licznych skargach, został wybudowany przed wszczęciem przez Urząd Rejonowy postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości w czasie jego budowy. Organ orzekający w tej sprawie dokonał oceny w zakresie zgodności z projektem budowlanym realizowanego budynku gospodarczego, będącego wówczas w stanie surowym otwartym, co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego przeprowadził wizję w dniu 22 lipca 1998r. i po złożeniu przez inwestora stosownych dokumentów uznał zaistniałe podczas budowy odstępstwa od projektu za nieistotne. Konstrukcja budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, a obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa, co pozwoliło na kontynuowanie robót. W ocenie organu nie potwierdziły się również zarzuty T. i A. W. w zakresie przekształcenia przez M. P. budynku gospodarczego w mieszkalny z garażem, tj. wykonanie poddasza użytkowego, postawienie komina i pozostawienie w ścianie zewnętrznej od strony podwórza otworów o rozmiarach typowych dla budynku mieszkalnego, zarówno bowiem komin, jak i otwory okienne były przewidziane w projekcie zatwierdzonym decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast wysokość przestrzeni między płytą stropu a konstrukcją dachu, jak również brak naświetlenia światłem naturalnym, wyklucza użytkowanie tej przestrzeni zarówno pod względem możliwości fizycznej, jak przede wszystkim przepisów techniczno-budowlanych. Nie zmieniła się także wysokość i gabaryty budynku w stosunku do projektowanej, tym samym wykonanie stropu nad parterem nie spowodowało zagrożenia i nie naruszyło praw skarżących. Dlatego po zapoznaniu się z całością akt uzyskanych z Urzędu Miasta - Gminy S. i archiwalnych z Urzędu Rejonowego, uwzględniając przyjęte w czasie kontroli budowy w dniu 16 sierpnia 1999r. oświadczenie M. P., iż strop powstał w 1996r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu, nie znajdując podstaw, a także przyjmując, iż już wcześniej zapadło orzeczenie w tej sprawie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie, tj. w sprawie istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, zostało wszczęte wnioskiem T. i A. W. z dnia 10 lutego 2002r. i organ był zobligowany zbadać zasadność tego wniosku w postępowaniu administracyjnym. W jego ramach podjął niezbędne działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże na skutek licznych odwołań, zażaleń, skarg, co wiązało się z koniecznością przesyłania akt organom właściwym do ich rozpatrzenia, sprawne prowadzenie postępowania nie było możliwe. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał za właściwe ponowne przesłuchanie inwestora. Pouczona o odpowiedzialności karnej M. P. w dniu 22 listopada 2004r. złożyła oświadczenie, iż omawiany strop został wykonany w 1996r. W tej sytuacji, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, należało - zdaniem organu - umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne stosownie do przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obszerne odwołanie od tejże decyzji złożyli T. i A. W. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy i mogące mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, to jest art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a ponadto naruszenie art.7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a przez zaniechanie rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów w przedmiocie dokonania istotnych zmian projektowych w czasie prowadzenia spornej budowy, polegające na dobudowaniu stropu między kondygnacjami parteru a dachem, przez co powstał strych nieobjęty planem budowy oraz niezbadanie w tym zakresie sprawy. Zarzucono obrazę prawa procesowego przez naruszenie reguły swobodnej oceny dowodów, a co za tym idzie przyjęcie przez organ orzekający oceny dowodów, która jest sprzeczna w szczególności z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznym rozumowaniem, art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego budowa stropu bez pozwolenia na budowę nie jest istotnym uchybieniem, niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, w tym przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie stanu fizycznego nieruchomości i odstępstw od projektu. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, gdyż przedmiotowy obiekt jest wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem technicznym na skutek dobudowy strychu oraz żelbetonowego ciężkiego stropu. W związku ze wskazanymi wyżej zarzutami T. i A. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę, dokonanych w związku z realizacją budynku gospodarczego, zostało zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakazującą zlikwidować kanał rewizyjny i uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że zwiększenie szerokości budynku o 44 cm w stosunku do przewidzianej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi odstępstwa, które mogłoby unieważnić ciąg całego procesu budowlanego. Ocena taka była dopuszczalna, gdyż obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały kryteriów, jakimi ma się kierować organ nadzoru budowlanego, uznając dane odstępstwo od projektu za istotne. Postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego, które zostało ponownie wszczęte na wniosek T. i A. W. w 2002r., nie wykazało żadnych nowych nieprawidłowości związanych z realizacją tej inwestycji, w związku z czym należało je umorzyć ze względu na bezprzedmiotowość. Wydawanie przez organ nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego robót budowlanych prowadzonych przez M. P. byłoby drugą decyzją w tej samej sprawie dotkniętą wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego przy ul. A 6 w S. jest prowadzone od wielu lat, a w aktach sprawy nie ma dokumentów, które nie byłyby znane skarżącym. Odwołujący się nie skorzystali z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym znajdującym się w siedzibie organu II instancji, pomimo że zostali poinformowani o przekazaniu akt sprawy. Podniesiono, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo obszerne i zawiera zarówno bardzo dokładne przedstawienie stanu faktycznego, przebiegu całego postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, jak i przesłanek prawnych, w oparciu o które organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Z. są więc całkowicie nieuzasadnione. Ponadto podkreślono, że organ nadzoru budowlanego jest wyłącznie uprawnionym zarówno do oceny, czy dokonane przez inwestora odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę są istotne, jak i do wydania wiążącego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wobec powyższego całkowicie bezzasadny jest zarzut zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdy istnieje w tym zakresie wiążące ostateczne rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. W tej sytuacji, wobec bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należało orzec, jak w sentencji. T. i A. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia. W skardze tej skarżący powtórzyli zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji, przy czym zwrócili między innymi uwagę na to, iż decyzja z dnia [...] dotyczyła jedynie kanału rewizyjnego, a nie zgodności budowy stropów z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji podniesionej w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie poprzedzającej wydanie w sprawie wyroku pełnomocnik uczestniczki postępowania M. P. wnioskował o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wymienionej ustawy). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca także uwagę na treść art. 134 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis stanowi więc podstawę do uwzględnienia skargi również wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, chociaż w przedmiotowej sprawie naruszenie przez organy wskazanych przez skarżących przepisów proceduralnych Sąd podziela. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 - 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, iż akta administracyjne przedmiotowej sprawy nie zawierają wszystkich niezbędnych dokumentów i innych dowodów koniecznych do prawidłowej oceny przez Sąd legalności zaskarżonych decyzji. Postępowanie w przedmiocie legalności realizowanej przez M. P. budowy budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych i narzędzi rolniczych prowadzone było od czerwca 1998r., a w sprawie zapadło szereg decyzji i postanowień, które przedstawione były w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...]. Z decyzji tej wynika jednak, iż zapadła ona na skutek rozpatrzenia kolejnego wniosku T. i A. W. z dnia 11 lutego 2002r. w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez M. P. poprzez wybudowanie budynku gospodarczego przy ul. A 6 w S. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, który zawierał jednocześnie wniosek o wstrzymanie prowadzenia budowy. Wniosku tego jednak w aktach brak, podobnie jak i wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1995r. wraz z projektem budowlanym stanowiącym jej załącznik, jak również choćby oświadczenia inwestora dotyczącego czasokresu wykonania stropu. Skoro postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku z lutego 2002r., a więc przed istotną nowelizacją przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), to stosownie do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego wyżej przepisu - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp drugi tego artykułu, pozwalający na stosowanie przepisów znowelizowanych ma zastosowanie do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż M. P. legitymuje się decyzją Burmistrza z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie jest prowadzone jedynie ze względu na odstępstwa od tego pozwolenia. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenia, czy i jakiego rodzaju prace budowlane prowadzone były w przedmiotowym obiekcie po wydaniu decyzji z dnia [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, które zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...] wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z organem, iż decyzja ta nie była kwestionowana przez strony i pozostaje ona nadal w obrocie prawnym, jednakże organ - w ocenie Sądu - nie poczynił koniecznych ustaleń co do dalszych robót, które - należy przypuszczać, iż były kontynuowane - skoro przedmiotowy wniosek skarżących z dnia 11 lutego 2002r. zawiera w sobie wniosek o wstrzymanie budowy, co wynika z treści samej decyzji organu I instancji. Należy wręcz stwierdzić, iż akta administracyjne przedmiotowej sprawy związane ze wskazanym wyżej wnioskiem praktycznie w ogóle nie zawierają żadnych ustaleń, a znajdujący się w nich materiał dotyczy okresu wcześniejszego, sprzed złożenia tego wniosku i obejmuje zapadłe wcześniej decyzje i postanowienia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, brak niezbędnego do podjęcia decyzji materiału dowodowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny ( tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 - Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – niepubl., z dnia 20 listopada 2001r. II SA/Lu 629/2000 - OSP 2002/10, poz. 136). Organ, przed którym stoi konieczność rozpatrzenia wniosku skarżących przy zastosowaniu unormowań z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej wyżej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., winien poczynić niezbędne ustalenia w zakresie wskazanych w tychże przepisach przesłanek. Jest zobligowany przeprowadzić przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących odpowiednie postępowanie wyjaśniające, z jednoczesnym uwzględnieniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie skarżący zarzucili, a zwłaszcza art. 7-10 kpa. Ocena, czy prowadzenie robót budowlanych wykonywane było w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, należy do organu. Rozstrzygnięcie, które zapada w tym trybie, ma charakter uznaniowy i winno być w sposób należyty uzasadnione. Wbrew stanowisku skarżących nie zachodzi, zdaniem Sądu, konieczność powoływanie dowodu z opinii biegłego, ponieważ organy orzekające dysponują odpowiednią wiedzą fachową z zakresu budownictwa. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierały określenia, co należy rozumieć przez "istotne odstępstwo", dlatego kwestia, czy takie odstępstwo miało miejsce, winno być badane na tle konkretnej sprawy ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2002r. sygn. SA/Rz 855/2000 – niepubl.). Organ winien jednak poczynić stosowne w tym przedmiocie ustalenia, z uwzględnieniem art. 77 § 1 i 80 kpa, a także art. 79 § 1 i 2 kpa. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy nie dają bowiem podstaw do przyjęcia tezy prezentowanej przez organ, iż postępowanie administracyjne ponownie wszczęte w 2002r. na wniosek T. i A. W. nie wykazało żadnych nowych nieprawidłowości związanych z realizacją inwestycji, gdyż akta te faktycznie nie zawierają żadnych nowych ustaleń, a organy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji odwołują się do decyzji i postanowień zapadłych przed złożeniem wniosku z lutego 2002r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy umorzenia postępowania Sąd uznał, iż wydanie orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a. jest zbędne.