II SA/Rz 1166/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [..] października 2010 r., znak: [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [..] września 2010 r., [..], nakładającą na T.D. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia gnojownika oraz ustępu, usytuowanych na działce ewidencyjnej nr [..] przy ul. B. [..] w T., do stanu zgodnego z przepisami. W podstawie prawnej organ wskazał przepis art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn. zm). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał ustalenia organu I instancji. Objęty przedmiotem postępowania gnojownik został wybudowany w latach 80-tych XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę przez ojca T.D. Betonowy gnojownik o wymiarach 4,90 m x 5,45 m i głębokość 1,20 m nie posiada izolacji wodoszczelnej, płyty dennej oraz ścian. Zlokalizowany został 90 cm od granicy z działką S.K. W takiej samej odległości od granicy w narożniku zbiornika usytuowany jest wolnostojący murowany ustęp z dołem kloacznym o wymiarach 1,10 m x 1,30 m i wysokości 2,10 m. W toku postępowania organ powiatowy wezwał T.D. do przedłożenia orzeczenia stanu technicznego gnojownika wraz z ustępem. Wydane w tej sprawie decyzje z dnia [..] grudnia 2009 r., [...] na podstawie ustawy prawo budowane z 1994 r., oraz z dnia [..] czerwca 2010 r., [...], na podstawie przepisów ustawy prawo budowane z 1974r., nakładały na T.D. obowiązek doprowadzenia gnojownika z ustępem do stanu zgodnego z przepisami prawa. Decyzje te były uchylane orzeczeniami z dnia [..] maja 2010 r., [..], oraz z dnia [..] sierpnia 2010 r., [..], P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] września 2010 r., [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. nałożył na T.D. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia gnojownika oraz ustępu do stanu zgodnego ze wskazanymi przepisami prawa oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzję wydano na podstawie prawa budowlanego z 1974r. Organ wskazał, że po wykonaniu zleconych czynności obiekt będzie spełniał wymogi powołanej ustawy i możliwa będzie legalizacja tej samowoli budowlanej. PWINB w R. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za bezsporne uznał wybudowanie gnojownika i ustępu bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisami prawa budowlanego z 1974 r., która ma w tej sprawie zastosowanie. Powołując się na przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974, nr 38, poz. 229) organ wskazał na konieczność nawiązania do przepisów wykonawczych ustawy obowiązujących w dacie budowy obiektu. Jest to niezbędne dla wykluczenia albo potwierdzenia niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, jakie stwarza dla otoczenia samowolnie wybudowany obiekt budowlany, albo wykazania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W ocenie PWINB w R. organ I instancji powinien wykazać, że dalsze istnienie obiektu może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub powodować realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Organ przedstawił wykładnię wskazanych wyrażeń warunkujących dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej. Stwierdził, że dopiero w następstwie wykluczenia przesłanek przymusowej rozbiórki wynikającej z art. 37 na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. możliwa byłaby wskazana legalizacja. PWINB w R. zakwestionował stanowisko organu I instancji. Przyjął, że gnojownik nie jest szczelnym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych. Zatem powołanie się na przepis §24 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki nie było prawidłowe. Gnojownik ten należy uznać za urządzenie sanitarnogospodarcze, dla którego warunki techniczne określał przepis §23 tego rozporządzenia. Ponadto nałożony decyzją obowiązek wykonania określonych robót dotyczących gnojownika polegających na zasypaniu zagęszczoną ziemią przestrzeni pomiędzy rozebraną częścią gnojownika, a nowo wybudowaną ścianą gnojownika w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby część gnojowika została już rozebrana i wybudowano nową ścianę. Tak więc wykonanie tych robót skutkować będzie przebudową urządzenia wraz ze zmianą jego lokalizacji, podczas gdy przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. ma na celu poprawę stanu technicznego, a nie jego przebudowę lub budowę w innym miejscu. Organ zakwestionował także wskazanie w decyzji organu powiatowego sposobu zmiany funkcji obiektu (ustępu na podręczny magazyn na narzędzi) bez ich aprobaty. Ponadto uznał, że jedną decyzją nie można rozstrzygać o dwóch obiektach budowlanych jakim są gnojownik i ustęp. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T.D. Zarzuciła, że organ już po raz trzeci uchylił decyzję i nikt nie dokonał sprawdzenia stanu faktycznego. Podniosła, że gnojownik wybudował jej ojciec za ustną zgodą ojca S.K. w latach 80-tych tuż przy granicy działek i przez 30 lat nikt tego nie kwestionował. Wskazała, że prowadzi małe gospodarstwo, w tym hoduje jedną krowę i trzy świnie, a obornik składowany w gnojowiku jest wywożony 3 razy do roku. Zobowiązała się wykonać polecone przez organ powiatowy roboty, gdyż likwidacja gnojownika wiązałaby się dla niej z likwidacją prowadzonego gospodarstwa. Ich wykonanie uniemożliwia jej fakt ponownego uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie i rozstrzygając w granicach danej sprawy. Nie są związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), oraz art. 3 §1 i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Po wniesieniu odwołania na decyzję administracyjną na podstawie art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz.1071, z późn. zm.) organ wyższego stopnia obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia całej sprawy, a nie ograniczać się tylko do zawartych w odwołaniu zarzutów (zob. utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, por. m.in. wyrok NSA z 11.03.2008r., II GSK458/07, wyrok NSA z 27.10.1998r., III SA 1189/97, wyrok NSA z 13.05.2009r., II GSK 919/08; wyrok WSA w Warszawie z 10.04.2009r., IV SA/Wa 188/09; wyrok WSA w Białymstoku z 27.01.2009r., II SA/Bk 406/08). Organ wyższego stopnia jest przede wszystkim organem orzekającym reformatoryjnie, a postępowanie jest dwuinstancyjne, co wynika z art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a. Z art. 138 §1 k.p.a. wynikają możliwe do zapadnięcia rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. W art. 138 §2 k.p.a. zawarto, na zasadzie wyjątku, prawo do wydania orzeczenia kasatoryjnego. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że postępowanie odwoławcze przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny jest bowiem niewątpliwy, nie kwestionuje go także skarżąca. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe obiekty wybudowano bez pozwolenia budowlanego. Samowola została popełniona pod rządami ustawy z 1974 r. Wiadomo także w jaki sposób są wykorzystywane, ich przeznaczenie jest oczywiste. W takich okolicznościach niedopuszczalne było uchylenie decyzji w oparciu o przepis art. 138 §2 k.p.a., gdyż organ w ten sposób uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ winien w istocie dokonać oceny prawnej i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, także reformatoryjnie, jeżeli uważał kontrolowaną decyzję za wadliwą. Należy mieć bowiem na uwadze treść art. 136 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 §2 k.p.a. nie można zatem pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Wykładnia rozszerzająca art. 138 §2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, a organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu w zakresie oddziaływania, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., przedmiotowych obiektów budowlanych mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Braki te możliwe są bowiem do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczy. Organ nie wyjaśnił, dlaczego rozstrzygnął kasatoryjnie. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Orzeczenie to jest wynikiem naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisu art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz przepisu art. 12 §1 k.p.a. nakazującego organom działać szybko i wnikliwe. Kolejne już orzeczenie kasatoryjne nie uwzględnia słusznego interesu obu stron postępowania i nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. To zaś stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ wyższego stopnia rozpatrzy merytorycznie sprawę, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie oddziaływania obiektów budowlanych przy uwzględnieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. i rozstrzygnie sprawę zgodnie z art. 138 k.p.a. Orzekając ewentualnie ponownie kasatoryjnie organ wyjaśni przyczynę braku rozstrzygnięcia reformatoryjnego i wskaże w jakim zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępiania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części w relacji do tego, które dotychczas zostało przeprowadzone i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy spełniając wymogi art. 138 §2 i art. 136 k.p.a. Brak wskazania w tym zakresie uniemożliwia bowiem kontrolę wydanej decyzji o charakterze kasatoryjnym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skarżona decyzje nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.