II SA/Po 458/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w R. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 4 listopada 2003r. Nr XVI/152/03 w przedmiocie planu gospodarki odpadami dla miasta Z. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, III. nakazuje ściągnąć od Rady Miejskiej w Z. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 300,-zł (trzysta złotych) tytułem nieuiszczonych kosztów sądowych. /-/ R.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga W dniu 4 listopada 2003r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr XVI/152/03 w sprawie planu gospodarki odpadami dla miasta Z. Jako podstawy prawne uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Skargę na wymieniona uchwałę wniosła do sądu administracyjnego A Sp z o.o. z siedzibą w R., która powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniosła, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodziła stąd, że dnia [...] sierpnia 2003r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na świadczenie na terenie Miasta Z. usług w postaci odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2003r. wydano decyzję odmowną ze względu na zapisy zaskarżonej uchwały. W związku z odwołaniem skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Z. Skarżąca spółka wykazała też, że wzywała bezskutecznie Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Po odstąpieniu na rozprawie od jednego z zarzutów skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale: 1. Rażące naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.); 2. Naruszenie art. 6a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie w jakim rada ustaliła możliwość uzyskania zezwolenia na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych tylko dla jednego podmiotu; 3. Rażące naruszenie art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie w jakim uzależniono wydanie zezwolenia na odbiór odpadów do wygrania przetargu publicznego; 4. Naruszenie zasad uczciwej konkurencji i uprzywilejowanie własnych gminnych jednostek prowadzących działalność w zakresie usług komunalnych o czym świadczyć miał zapis warunkujący wydanie zezwolenia od odbiór odpadów od zapewnienia przez wnioskodawcę poziomu wyższego organizacyjnie i technicznie, od tych które zapewnia gminna jednostka organizacyjna; 5. Rażące naruszenie art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o odpadach oraz art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 17 ust. 2 ustawy - Prawo o ochronie środowiska w zakresie w jakim po zaopiniowaniu projektu planu przez właściwy organ wprowadzone zostały do projektu poprawki, które nie podlegały już zaopiniowaniu. Rada Miasta Z. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniała w szczególności, że niektóre zasady dotyczące wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych zostały przeniesione z wcześniejszego zarządzenia Prezydenta Miasta Z. do planu gospodarki odpadami. Plan ten, zdaniem Rady Miasta Z., między innymi stanowił akt kierownictwa wewnętrznego dla Prezydenta Miasta Z. Zgodnie z tym aktem świadczeniem usług odbiorcom odpadów od ich wytwórców miało się zajmować samodzielnie miasto przy pomocy swojego zakładu budżetowego. Uzasadniając dopuszczalność takich rozwiązań powoływano się na przepisy ustawy o utrzymaniu porządku w miastach i osiedlach oraz art. 18 ust. 1 i art. 18b ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta Z. podniosła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, utrzymanie porządku i czystości stanowi zadanie własne gminy, przy czym gminne jednostki organizacyjne zadanie to wykonują bez zezwolenia (art. 4 ust. 5 ustawy). Wykazywała zasadność powierzenia realizacji tych zadań zakładowi budżetowemu - Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przed pojawieniem się innych przedsiębiorców, w których zakresie działalności pozostawało świadczenie usług odbioru, czy transportu odpadów komunalnych. Te okoliczności sprzeciwiać się miały zarzutowi naruszenia zasad uczciwej konkurencji, a nadto uzasadniać postawienie wysokich wymagań podmiotom ubiegającym się o zezwolenie. W kwestii naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach podniesiono, że miasto nie przejęło od właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania odpadów. Odbiór odpadów komunalnych nie wymagał konsultacji z mieszkańcami. Co do zarzutu dotyczącego wyłaniania podmiotów, którym udzielone miałyby być zezwolenia na odbiór odpadów w drodze przetargu wykazywano dopuszczalność takiego rozwiązania i powoływano art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako uzasadniający dopuszczenie działalności zakładu budżetowego bez przetargu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wprowadzenia poprawek po zaopiniowaniu projektu planu podnoszono, że Zarządowi Województwa przedłożono plan przed i po wprowadzeniu poprawek. Wyjaśniono też, że organ szczebla powiatowego był równocześnie organem miejskim gdyż gmina Z. o statusie miejskim wykonywała też zadania powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymagało, że jak wynikało w protokołu sesji Rady Miasta Z. z dnia 28 października i 4 listopada 2003r., budzące największe wątpliwości zapisy planu gospodarki odpadami objętego zaskarżoną uchwała były wynikiem przedstawionej podczas sesji poprawki zgłoszonej przez Komisję Rozwoju Miasta i Ochrony Środowiska oraz Budżetu i Finansów, która to poprawka nie została wcześniej wprowadzona do projektu planu gospodarki odpadami. Treść wprowadzonej poprawki obejmowała określenie warunków wydawania zezwoleń na świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zastrzeżono, że zezwolenie może być wydane tylko dla jednego przedsiębiorcy na obszar całego miasta w następstwie przetargu publicznego. Dalsze warunki to: zapewnienie świadczenia usług na poziomie konkurencyjnym cenowo, wyższym organizacyjnie i technicznie niż świadczą to statutowe miejskie jednostki organizacyjne lub świadczenie nowych usług, nie wykonywanych dotychczas przez te jednostki; posiadanie siedziby w mieście Z. Podnoszone przez skarżącą spółkę zarzuty odnosiły się także do innych zapisów planu, jednakże zasadniczym źródłem zgłoszonych zastrzeżeń była wskazana, objęta poprawka treść. Należało zaznaczyć, że na stronach 110 i 111 planu w ramach punktu 13 planu wprowadzono rozdział VII "udzielanie zezwoleń na usuwanie, wykorzystanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych oraz dokumentowanie ich usuwania z terenu nieruchomości". W ramach tego rozdziału określono w szczególności wymogi formalne jakim odpowiadać winien wniosek o udzielenie zezwolenia. Ocenę prawną wyprowadzić należało z treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce odpadami. Zgodnie z tą regulacją opracowanie planu gospodarki odpadami służy osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji ogólnych zasad określonych w ustawie, a także stworzeniu w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Plan gospodarki odpadami winien zawierać pięć elementów: aktualny stan gospodarki odpadami, działania zmierzające do poprawy sytuacji w zakresie gospodarki odpadami, instrumenty finansowe służące realizacji zamierzonych celów, system monitoringu i oceny realizacji zamierzonych celów. Pewne uszczegółowienie zakresu zagadnień jakich dotyczą plany gospodarki odpadami wprowadza art. 15 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, dokładniejsze regulacje w tym zakresie wprowadza § 4 wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 15 ust. 8 ustawy o odpadach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz.U. nr 66, poz. 620). Wszystkie wymienione akty prawne, mimo znacznego rozbudowania unormowań dotyczących zakresu opracowania planu gospodarki odpadami, pozostawiają przyjmowane w planach rozwiązania na wysokim stopniu ogólnikowości. Z przepisów tych wynika, że w przedmiocie prognozowanych zmian w zakresie gospodarki odpadami i działań zmierzających do poprawy sytuacji w tymże zakresie plan winien określać, aczkolwiek w miarę precyzyjnie, ale jedynie kierunki i sposoby rozwiązywania problemów z zakresu gospodarki odpadami. Wobec tego nie można przyjąć, by plan gospodarki odpadami mógł obejmować rozwiązania o charakterze normatywnym wywołujące skutki dotyczące materii praw i obowiązków, w szczególności podmiotów świadczących, względnie ubiegających się o umożliwienie świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych. Nie było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia by wymienione przepisy obejmowały upoważnienie do stanowienia obowiązujących na obszarze gminy przepisów z zakresu gospodarki odpadami, a tym bardziej regulacji dotyczących udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nie zachodziła zatem podstawa stanowienia przepisów gminnych o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawy wymienione w art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy nie przystawały do przedmiotu opracowania planu gospodarki odpadami. Wbrew wyrażonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku wprowadzone do zaskarżonej uchwały rozwiązania, dotyczące warunków formalnych i przesłanek o charakterze materialnym uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie usług w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, miały charakter wyraźnie normatywny. Jednoznacznie bowiem określono wymogi w wymienionym zakresie nakładając na ubiegające się o udzielenie zezwolenia podmioty ściśle określone obowiązki oraz wprowadzono konkretne ograniczenia dotyczące sfery uprawnień tych podmiotów. Nie sposób przyjąć, by tego rodzaju regulacje odpowiadały pojęciu aktu kierownictwa wewnętrznego skoro wprowadzały nieprzewidziane innymi aktami prawnymi kryteria, od których spełnienia winno być uzależnione wydawanie przez inny niż rada gminy podmiot decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielania zezwoleń na wykonywanie wymienionych usług. Zaznaczyć należało, że nałożenie ściśle określonych wymogów z zakresu udzielania zezwoleń w drodze decyzji administracyjnych dalece wykraczało poza zakres pojęcia stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta, o którym to pojęciu mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (w odpowiedzi na skargę mylnie powołano nieistniejący art. 18b tej ustawy). Równocześnie mieć należało na uwadze, że materia udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych regulowana jest odrębnie i to na szczeblu ustawowym. W art. 7 i 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określono tryb udzielania zezwolenia. W art. 7 ust. 3 tej ustawy wskazano w szczególności, że do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie rady gminy należy określanie i podanie do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług. Z kolei w art. 8 szczegółowo określono jakie składniki winien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia. W art. 7 ust. 4 zawarto regulację dotyczącą wyboru świadczącego usługi podmiotu w drodze przetargu. Jak z tego wynikało zaskarżona uchwałą wprowadzono unormowania dotyczące materii regulowanej wyczerpująco aktami normatywnymi rangi ustawowej. Wobec dotychczasowych stwierdzeń zbędna była ocena, czy kwestionowane zapisy planu gospodarki odpadami dotyczące trybu i warunków udzielania zezwoleń na prowadzenie określonej działalności pozostawały w sprzeczności z innymi jeszcze ustawami, w szczególności dotyczącymi zasad uczciwej konkurencji. Skoro do planu gospodarki odpadami niezgodnie z prawem wprowadzono dotyczące wskazanej materii regulacje, które w ogóle nie mogły stanowić zawartości planu, to bezprzedmiotowe było rozważanie, czy regulacje takie pozostawały w kolizji z innymi przepisami. Uwagi te dotyczyły problematyki trybu i warunków udzielania zezwoleń, w tym konieczność przeprowadzania przetargów oraz wymagań formalnych dotyczących wniosków o udzielanie zezwoleń. Nie można było odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem projekt planu gminnego podlega zaopiniowaniu przez zarząd województwa oraz zarząd powiatu, przy czym w art. 14 ust. 8 ustawy określono dwumiesięczny termin do wyrażenia opinii. Jak to już wyjaśniono, do przygotowanego i zaopiniowanego projektu podczas sesji rady, w toku której to sesji podjęto zaskarżoną uchwałę, do projektu wprowadzono poprawkę, którą skutkiem głosowania stała się składnikiem zaskarżonej uchwały. Jak z tego wynikało, organowi opiniującemu przedstawiono inny projekt (bez poprawki) niż ten, który stał się ostatecznie przedmiotem głosowania radnych. Tym samym projekt planu gospodarki odpadami nie został należycie przedstawiony organowi opiniującemu. Wskazanej wady nie usuwało przedstawienie zarządowi województwa zaskarżonej uchwały, w tym fakt braku zastrzeżeń tego organu, gdyż art. 14 ust. 7 pkt 4 ustawy o gospodarce odpadami wyraźnie wymaga przedstawienia do zaopiniowania projektu planu, a nie już obowiązującego. Zaznaczyć należało, że przedstawienie uchwalonego planu, w tym konkretnym przypadku z poprawką o ważkich skutkach, stawiało opiniujący organ w takiej sytuacji, że zgłaszanie ewentualnych zastrzeżeń było w znacznej mierze bezcelowe, gdyż zastrzeżenia nie mogłyby być uwzględnione w drodze przewidzianego prawem trybu poprzedzającego podjęcie uchwały w przedmiocie planu gospodarki odpadami. Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 6a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie pewnych preferencji dla zakładu budżetowego w zakresie odbioru odpadów komunalnych, które to preferencje omówiono wcześniej, nie oznaczało by gmina przejęła od właścicieli nieruchomości obowiązki, i jakich mowa w art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy. Do wymienionych w art. 5 ust. 1 obowiązków właścicieli nieruchomości nie należy odbiór odpadów. Dlatego też nie zachodziła konieczność przeprowadzenia referendum o jakim mowa w art. 6a ust. 1 ustawy. Z wymienionych powodów stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) i art. 94 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd miał na względzie, że w chwili wyrokowania upłynął już rok od chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 152 u.p.s.a. określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Zgodnie z art. 233 § 2 u.p.s.a. w związku z art. 200 tej ustawy ściągnięto od organu, który wydał zaskarżony akt nieuiszczone koszty sadowe, a mianowicie wpis, którego nie pobrano od skarżącej spółki. /-/ R.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MarK