II SA/Po 459/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Komendanta Miejskiego Policji w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 15.01.2016r., odmówił skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji P. B., posiadającego prawo jazdy kategorii B dokument numer [...] seria druku [...], wydanego dnia 18.09.2006r. przez Prezydenta Miasta K.. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155 ze zm.), organ wyjaśnił, iż P. B. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami od 1998 roku. Z akt kierowcy wynika, że w tym okresie nie została wydana decyzja administracyjna o zatrzymaniu prawa jazdy, cofnięciu uprawnień, jak również kierowca nigdy nie był kierowany na badania psychologiczne ani na badania lekarskie. Świadczy to o tym, że P. B. nie spowodował wykroczenia, które skutkowałby skierowaniem (wcześniej do 2013 r. przez Policję, a później przez starostę) na badania lekarskie, psychologiczne czy też kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W toku prowadzonego postępowania uzyskano informację z Komendy Wojewódzkiej Policji w P., iż aktualnie P. B. posiada 12 punktów ostatecznych od 04.08.2015r. oraz 10 punktów tymczasowych za wykroczenie z 14.01.2016r., które zostało skierowane do rozstrzygnięcia przez sąd. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż brak jest przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uznania istnienia uzasadnionych poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K.. Decyzją z dnia [...] 2016r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami nie ma charakteru związanego. Oznacza to, że właściwy starosta w przypadku złożenia wniosku przez komendanta policji ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Wydanie rozstrzygnięcia uzależnione jest bowiem od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy. W przedmiotowym przypadku, zdaniem Kolegium, brak jest przesłanki istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji P. B. jako kierowcy. Nie jest taką przesłanką dopuszczenie się i popełnienie przez niego 25-ciu wykroczeń w ruchu drogowym w okresie od lipca 2007r. do stycznia 2016r. Wykroczenia te dotyczyły bowiem przeważnie drobnych wykroczeń w ruchu drogowym, karanych na ogół mandatem w wysokości 100 zł. Komendant Miejski Policji w K. decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Organ podniósł, iż wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji sporządzono w tym przypadku w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 roku z późn. zm.). Ponadto, na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Komendant wyjaśnił, iż stanowisko dotyczące skierowania P. B. na sprawdzenie kwalifikacji jako kierowcy poprzedziła analiza popełnianych dotychczas przez niego wykroczeń w ruchu drogowym. Jak wskazano we wniosku, w okresie od 28.08.2007 r. do 2.12.2015 r. wymieniony 25-krotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, w szczególności dotyczyły one przekraczania dopuszczalnej prędkości jazdy, która to jest główną przyczyną wypadków drogowych w Polsce, niestosowania się do sygnałów świetlnych i znaków drogowych oraz spowodowania kolizji drogowej. Ponadto Komenda Miejska Policji w [...] wnioskując o sprawdzenie kwalifikacji posiłkowała się wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w podobnych sprawach. Jak wskazuje w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2014 roku (sygn. II SA/Bk 137/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, "podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Systematycznie powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, np. nieustępowanie pierwszeństwa przejazdu, niestosowanie się do ograniczeń prędkości, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji takiego kierującego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz, LEX/ El.) W świetle powyższych interpretacji zawarte we wniosku o sprawdzenie kwalifikacji P. B. naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego wskazują na uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego kwalifikacji jako kierowcy, a sam wniosek był wynikiem suwerennej oceny organu kontroli ruchu drogowego. Zgodnie z uzasadnieniem cytowanego powyżej wyroku Sądu Administracyjnego (sygn. II SA/Bk 292/15), ani organ prowadzący ewidencję kierowców (starosta) ani organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) ani sąd administracyjny, nie mają uprawnień do podważania uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. To organ kontroli ruchu drogowego jest uprawniony do oceny zachowania. Tak więc decyzja organu uprawnionego do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jako kierowcy nie powinna podważać kompetencji Policji co do oceny negatywnych zachowań na drodze P. B.. Skarżący Komendant podniósł ponadto, iż organ II instancji naruszył zaskarżoną decyzją przepis art. 49 ustawy o kierujących pojazdami poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazało, że "tym samym należało uznać że wydana decyzja nie może się ostać" jednak merytoryczne rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z tym stwierdzeniem. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola działań administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony skargą akt narusza przepisy prawa procesowego lub materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, sąd administracyjny akt ten uchyla, co oznacza dla organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W przypadku zaś stwierdzenia, iż akt nie narusza prawa w stopniu mogącym wpływać na jego treść, skarga podlega oddaleniu (art. 145 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach sprawy administracyjnej oznacza, iż sąd ocenia legalność działań administracji publicznej podejmowanych tylko w tej sprawie. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego skargą aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są decyzje wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu w związku z wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 15.01.2016 r. o skierowanie P. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], odmówił skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wymienionej osoby, a zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy. Decyzję wydano po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez KMP w K.. Zarzuty skargi wniesionej przez Komendanta Miejskiego Policji w K. na to rozstrzygnięcie są natury merytorycznej, co wymagałoby przeprowadzenia oceny, czy inicjujący postępowanie administracyjne wniosek Komendanta Policji został prawidłowo rozpatrzony. Tymczasem istota sporu sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy w prowadzonym przed Starostą postępowaniu w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje, Komendant Miejski Policji ma przymiot strony i w konsekwencji, czy był uprawniony do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2016 r. Odwołanie stanowi środek zaskarżenia poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca możliwość rozpoznania tożsamej sprawy administracyjnej przez właściwe organy obu instancji. Z przepisu art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uprawniona jest strona, czyli podmiot, który spełnia określone ustawowo kryteria. W postępowaniu administracyjnym koncepcja strony skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego lub obowiązku, które mogą stanowić przedmiot sprawy. W orzecznictwie sadowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi więc materialnoprawną legitymację strony. Elementem łączącym prawo procesowe i materialne, przy wszczęciu postępowania przed organem administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji, jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, a więc związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, a w szczególności, aby interes prawny był indywidualny, konkretny, realny i znajdował potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27.11.2008 r. sygn. akt II GSK 502/08, dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA). W myśl zaś przepisu art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały – jako podstawa materialno prawna – przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155 ze zm.) - art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155 ze zm.), zgodnie z którymi starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji (art. 99 ust. 1 pkt 1) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d (art. 99 ust. 2 pkt 2). Z kolei podstawę wniosku Komendanta Miejskiego Policji w K. stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 roku z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zgodnie z którymi policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. W opinii Sądu z przepisów tych nie sposób wywodzić interesu prawnego organu kontroli ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przez starostę – w tym przypadku Prezydenta Miasta K.. Również z pozostałych przepisów obu tych ustaw takiego uprawnienia nie sposób wywieść. Zarówno w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jak i w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, brak jest przepisu, z którego można byłoby wywodzić interes prawny organu kontroli ruchu drogowego, rozumiany jako dotyczący bezpośredniej sfery prawnej tego podmiotu. W drugiej z wymienionych ustaw znajdują się przepisy określające uprawnienia organów kontroli ruchu drogowego, lecz brak jest przepisu dającego legitymację czynną tym organom w przedmiotowym postępowaniu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną tego organu nie pozwala na uznanie za stronę (por. wyrok NSA z10.03.1989 r. sygn. IV SA 1254/88 - niepubl., postanowienie NSA z 30.05.1984 r. II SA 789/84 – niepublik. – za B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 11 wydanie Wyd. C.H.BECK Warszawa 2011 r. str. 191). Za słusznością powyższego stanowiska przemawia również orzecznictwo wypracowane w odniesieniu do oceny interesu prawnego organów współdziałających w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu głównym. W wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. II SA 1538-1539/94 (publ. Wokanda 1995, nr 4, s. 40), NSA przyjął, że: "1. Organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. 2. Organ współdziałający może sygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem, który wydał decyzję lub prokuratorowi"; wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994, nr 6, s. 34: "Jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie wniesione zostało przez podmiot, któremu nie można przypisać przymiotu strony postępowania. W opinii Sądu powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przeanalizować kwestię istnienia bądź braku interesu prawnego po stronie Komendanta Miejskiego Policji w K. w przedmiotowym postępowaniu, a następnie wydać w prawidłowej formie orzeczenie, które wyczerpująco powinno zostać uzasadnione. Już tylko marginalnie Sąd wskazuje, iż jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka wnosząca ten środek zaskarżenia nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania/zażalenia z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania/zażalenia wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. Powyższe stanowisko Sądu nie oznacza, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2016 r., Nr [...] nie może podlegać kontroli instancyjnej oraz sądu administracyjnego. Skarżący Komendant Policji może bowiem zwrócić się do prokuratora, aby ten korzystając z możliwości, jaką daje przepis art. 31 k.p.a. wstąpił do postępowania lub w oparciu o art. 184 k.p.a. wniósł sprzeciw od decyzji ostatecznej. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 tej ustawy.