II SA/Po 46/16

Dnia 8 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 roku sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 roku Nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oddala skargę Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia ... 2015 nr ..., znak: ..., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały nr ... Rady Miasta i Gminy C. z dnia ... 2015 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały Nr ... Rady Miasta i Gminy C. z dnia ... 2012 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy C., ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że Rada Miasta i Gminy C. powołując się na art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm., dalej: u.o.p.l.) wprowadziła zmiany do uchwały z dnia ... 2012 r. nr ... w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy C. dodając w § 14 ust. 11 i 12 o następującej treści: "11. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zaciągnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, Burmistrz może przyznać lokal poza kolejnością ustaloną na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny. 12. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zaciągnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, Burmistrz może przyznać mieszkanie osobom nie spełniającym kryteriów określonych w niniejszej uchwale." Zdaniem organu nadzoru zapisy te są sprzeczne z prawem. Wyjaśniono, że rada gminy określając w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie może przekraczać granic udzielonej jej, w drodze ustawowego upoważnienia, kompetencji prawotwórczej. Przepis art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wyznacza granice upoważnienia dla gminy, w których mają zmieścić się stanowione przez jej radę zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wojewoda powołał ów przepis, by następnie wskazać, że wynika z niego prawo gminy do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jednakże wyklucza ono możliwość przekazania uprawnień na rzecz burmistrza gminy kompetencji do przyznawania lokali poza kolejnością lub też z pominięciem ustalonych przez radę gminy kryteriów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak to uczyniła rada gminy w przedmiotowej uchwale. Ponadto z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. wynika wyraźnie, że w przedmiotowej uchwale rada ma obowiązek określić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zatem zasady te stanowią integralną część tejże uchwały. Zdaniem Wojewody przyjęte w przedmiotowej uchwale upoważnienie dla burmistrza gminy wynikające z treści dodanego do § 14 uchwały z dnia ... 2012 r. ustępu 11 i 12, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Zasady wynajmowania lokali winny być bowiem tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. W ocenie Wojewody kreowana przez radę gminy w drodze uchwały zasada, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach burmistrz gminy może przyznawać mieszkanie poza kolejnością lub też z pominięciem ustalonych przez radę gminy kryteriów zawężać granice tego ustawowego obowiązku, w sposób niedopuszczalny przenosi kompetencje rady gminy na burmistrza w zakresie spraw należących z mocy prawa wyłącznie do rady gminy. Rada gminy nie określiła bliżej, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", przekazując w ten sposób pełną swobodę dla organu wykonawczego w zakresie decydowania, jaki przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony do przydzielenia mieszkania poza kolejnością na liście osób oczekujących na mieszkanie oraz jaki przypadek uzasadnia przyznanie lokalu osobie nie spełniającej kryteriów określonych przez radę gminy. Gmina C., reprezentowana przez Burmistrza Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r. znak: .... Gmina zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 21 ust. 3 u.o.p.l. poprzez błędne uznanie, że w wyniku wprowadzonych zmian do uchwały, Rada Miasta i Gminy C. przekazała przysługujące jej ustawowo kompetencje na rzecz organu wykonawczego w przedmiocie przyznawania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy, pozostawiając ponadto temu organowi pełną swobodę w zakresie kształtowania kryteriów uprawniających do przydziału lokali. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W motywach skargi podniesiono, że wprowadzenie do § 14 uchwały Rady Miasta i Gminy C. z dnia ... 2012 r. ustępu 11 i 12 miało na celu umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osobom znajdującym się w trudnych sytuacjach materialnych, których dochód tylko w nieznacznej wysokości przekracza ten ustalony przez organ stanowiący gminy w stosownej uchwale, a który wyklucza daną osobę z ubiegania się o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Podano, że analiza społeczna przeprowadzona na terenie gminy C. wykazała, że często przyczyną przekroczenia dochodu, który kwalifikuje daną osobę do przydziału lokalu, są środki przyznawane z innych źródeł publicznych na sfinansowanie niezbędnych niezaspokojonych potrzeb życia codziennego. Z kolei dochód ten zostaje zazwyczaj przekroczony w granicach zaledwie kilkunastu złotych. Z tych względów odmowa przyznania lokalu ww. osobom, z powołaniem się na powyższe przesłanki, będące motywem wprowadzonych zmian do pierwotnej uchwały, pozostawałaby w sprzeczności z art. 4 u.o.p.l., który stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi, czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Zdaniem Gminy nie ulega wątpliwości, że wprowadzając zmiany do uchwały z dnia ... 2012 r. organ stanowiący gminy miał na uwadze ww. warunki. Burmistrz C. podniósł też, że nie podziela stanowiska Wojewody jakoby w wyniku wprowadzonych zmian do uchwały nastąpiło przeniesienie kompetencji rady gminy na burmistrza w zakresie spraw należących z mocy prawa wyłącznie do rady gminy, z jednoczesnym przyznaniem pełnej swobody dla organu wykonawczego w zakresie decydowania, jaki przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony do przydzielenia mieszkania poza kolejnością na liście osób oczekujących na mieszkanie oraz jaki przypadek uzasadnia przyznanie lokalu osobie nie spełniającej kryteriów określonych przez radę gminy. Zaznaczył, że podobny zapis został zawarty w pierwotnej uchwale z dnia ... 2012 r. i nie został on zaskarżony. Przepis § 14 ust. 99 ww. uchwały brzmi następująco: "Ostateczny wykaz osób zatwierdza Burmistrz i podaje do publicznej wiadomości." Zdaniem Burmistrza powyższe wskazuje na niejednoznaczność, a nawet sprzeczność interpretacji stosowanej przez Wojewodę. Pełnomocnik skarżącej Gminy wskazał również, że ustalenia osób spełniających kryteria uprawniające do przyznania lokalu, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie zostały w sposób dowolny i swobodny scedowane na organ wykonawczy. Jak wynika z treści wprowadzonych zmian, ustalenia w tym zakresie są dokonywane po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, w skład której wchodzą m.in. przedstawiciele Rady Miasta i Gminy C., a więc członkowie organu stanowiącego, ustalającego kryteria uprawniające do przyznania lokalu. Komisja ta uprawniona jest bowiem do dokonywania oględzin pomieszczeń zajętych przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu, opiniowanie wniosków osób ubiegających się o wynajęcie lokalu, a także sporządzenie projektu wykazu osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu (§ 14 ust. 7 ww. uchwały). Zatem w sposób jasny i wyraźny widać, że zarówno §14 ust. 9 uchwały, jak i dodane do § 14 ust. 11 i 12 przyznają organowi wykonawczemu Gminy C. wyłącznie kompetencje stwierdzające wybór osób spełniających kryteria uprzednio ustalone przez radę gminy, a uprawniające do przyznania danego lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem skargi Gminy C. w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2015 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy C. z dnia ... 2015 r. nr ... w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały tego organu z dnia ... 2012 r. Nr ... w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy C.. Organ nadzoru uznał, że dodane przedmiotową uchwałą przepisy § 14 ust. 11 i 12 są sprzeczne z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis art. 21 ust. 3 u.o.p.l. stanowi zaś, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Z powołanych przepisów art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. wynika, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali. Jedynie w zakresie zasad określonych w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. rada gminy może kształtować warunki przyznawania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Wprawdzie określenie "w szczególności" wskazuje na możliwość szerszego uregulowania wprowadzonych tym przepisem zasad, jednakże nie może budzić wątpliwości, że rozszerzenie czy też uszczegółowienie w akcie prawa miejscowego kryteriów dysponowania zasobem mieszkaniowym gminy nie może wykraczać poza zasadnicze cele samej ustawy, jak i naruszać uregulowań konstytucyjnych. W świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. gmina ma obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewniając lokale socjalne i lokale zamienne , a także zaspokajając potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Możliwość ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak również samo zawarcie umowy najmu zależą więc wyłącznie od dochodu gospodarstwa domowego i warunków zamieszkiwania (niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i fakt zamieszkiwania na terenie danej gminy). Zasady wynajmowania lokali winny być więc tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wprowadzenie więc w tej mierze w akcie prawa miejscowego uregulowań nieprzewidzianych w u.o.p.l., a prowadzących do wyłączeń w odniesieniu do niektórych kategorii osób, w istotny sposób narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2790/13, Lex nr 1511162). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą Rada Miasta i Gminy C. zmieniła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy C. w ten sposób, że: - po pierwsze - przyznała Burmistrzowi C. kompetencje do przyznawania lokalu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, poza kolejnością ustaloną na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny, po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej (dodany § 14 ust. 11); - po drugie – przyznała Burmistrzowi C. kompetencje do przyznawania mieszkania osobom nie spełniającym kryteriów określonych w uchwale, po zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej. W ocenie Sądu, Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym prawidłowo uznał, że oba dodane zapisy zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy C., są sprzeczne z art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. Po pierwsze Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż niedopuszczalne w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. było scedowanie przez Radę Miasta i Gminy C. kompetencji do arbitralnego przyznawania lokalu (mieszkania) osobom poza kolejnością ustaloną na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny bądź osobom nie spełniającym kryteriów określonych w uchwale. Zważyć należy, iż z wymienionych przepisów jasno wynika, że to rada gminy ustala w zgodzie z normami określonymi w tych przepisach zasady i kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu. Sprzeczne zatem z tymi przepisami było delegowanie kompetencji przypisanych ustawowo radzie gminy na rzecz organu wykonawczego gminy – burmistrza. Ponadto zważyć należy, że niezgodność zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów uchwały Rady Miasta i Gminy C. z dnia ... 2015 r. przejawiła się również w tym, iż przyznano Burmistrzowi C. kompetencje do arbitralnego decydowania o przyznaniu lokalu poza kolejnością ustaloną na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny oraz przyznaniu mieszkania osobom nie spełniającym kryteriów określonych w uchwale. Ograniczono Burmistrza jedynie w ten sposób, że jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ma prawo przyznać lokal poza kolejnością bądź przyznać go osobie nie spełniającej kryteriów określonych w uchwale i zobowiązany jest zasięgnąć opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Wskazać należy, na co zwrócił słusznie uwagę Wojewoda, że zakwestionowana uchwała nie definiuje pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" i tym samym przyznała Burmistrzowi C. możliwość swobodnej wykładni tego pojęcia, poza kontrolą Rady Miasta i Gminy C.. Ponadto należy zwrócić uwagę, że opinia Społecznej Komisji Mieszkaniowej co do skorzystania przez Burmistrza z uprawnień określonych w § 14 ust. 11 lub 12 uchwały jest niewiążąca, co oznacza, że Burmistrz niezależnie od jej treści może – na mocy powołanych przepisów uchwały - samodzielnie decydować, czy przyznać lokal poza kolejnością czy może osobie nie spełniającej kryteriów określonych w uchwale. Nie jest zatem tak, jak wskazuje w skardze pełnomocnik strony skarżącej, że przepisy § 14 ust. 11 i 12 uchwały przyznają organowi wykonawczemu Gminy C. wyłącznie kompetencje stwierdzające wybór osób spełniających kryteria uprzednio ustalone przez radę gminy uprawniające do przyznania danego lokalu. Skoro bowiem w zakwestionowanej uchwale przyznano Burmistrzowi wyłączne uprawnienie do decydowania – po uzyskaniu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej – o przyznaniu lokalu mieszkalnego poza kolejnością lub osobie nie spełniającej kryteriów, to nie można mówić, że organ ten jedynie zatwierdza czynności tejże Komisji, która uprzednio dokonuje oględzin pomieszczeń zajętych przez osoby ubiegające się o wynajęcie lokalu, opiniuje wnioski osób ubiegających się o wynajęcie lokalu, a także sporządza projekt wykazu osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu (§ 14 ust. 7 uchwały). W tym miejscu zważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad ustalania pierwszeństwa przydziału lokali, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić" (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 2021/11, Lex nr 1120647). Posłużenie się zaś przez Radę Miasta i Gminy C. w zakwestionowanej uchwale klauzulą "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" upoważnia Burmistrza do korzystania ze swobodnego uznania organowi wykonawczemu przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu lokalu poza kolejnością ustaloną na liście osób oczekujących na lokal mieszkalny lub o przyznaniu mieszkania osobie nie spełniającej kryteriów określonych w uchwale. Reasumując stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo skorzystał z uprawnienia przyznanego mu przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.