II SA/Po 460/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2005r. przy udziale sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; o d d a l a s k a r g ę. /-/ E. Podrazik /-/B. Kamieńska /-/ B. Drzazga Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]r. po rozpatrzeniu wniosku spółki "B" S.A. Oddział P., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – mieszkalnego z lokalami handlowo – usługowymi na działkach [...],[...] i [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. u zbiegu ulic [...] i [...]. Termin ważności ustalono do dnia [...]r. W decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, teren planowanej inwestycji położony jest w centrum miasta, w strefie wewnętrznego intensywnego zagospodarowania usługowego, o przewadze funkcji usługowej i mieszkalnej. Teren ten jest objęty ścisłą ochroną konserwatorską i wpisany do rejestru zabytków pod pozycją nr [...]. Organ orzekający wskazał też na konieczność uzyskania uzgodnień Konserwatora Zabytków Archeologicznych z uwagi na planowane inwestycje podziemne. Wskaźnik intensywności zabudowy ustalono na 100%, a wysokość zabudowy, od poziomu terenu do gzymsu dachowego, z wyjątkiem przypadków wynikających z wytycznych konserwatora zabytków, na 4-5 kondygnacji tj. 14-17 m plus dodatkowo jedna kondygnacja tylko pod stromym dachem. Zalecano zharmonizować wysokość planowanego budynku do wysokości wartościowych, istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynków. Wysokość stromego dachu nie mogła być większa niż wysokość kondygnacji położonej poniżej gzymsu dachowego budynku. Parkowanie samochodów miało mieć miejsce w granicach działki, w co najmniej 1-kondygnacyjnym parkingu podziemnym, wg następującego normatywu: dla biur i urzędów: 11 – 24 miejsc parkingowych na 1000 m² pow. użytkowej, dla handlu: 7 – 20 miejsc postojowych na 1000m² pow. użytkowej. Organ administracji architektoniczno – budowlanej wskazał nadto, że z uwagi na eksponowane miejsce w przestrzeni miejskiej, wskazana byłaby jednoczesna zabudowa działek nr [...],[...] i [...] oraz sąsiednich działek nr [...] i [...], po uprzednim rozebraniu istniejącego pawilonu. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno – biurowo – handlowego na działkach nr [...],[...] i [...]u zbiegu ulic [...] i [...]. Po rozpatrzeni odwołania spółki "A" S.A. w P., Wojewoda decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości w/w decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany narusza wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. w zakresie: - wysokości budynku mierzonej od poziomu przylegającego terenu do gzymsu dachowego - przewidzianej liczby 18 miejsc parkingowych, które przy zaprojektowanej funkcji obiektu powinna wynosić 30-40 miejsc postojowych - procentu zabudowy działek i uwzględnienia w tym zakresie obowiązującego planu zagospodarowania terenu - długości wysunięć występów ściany pierzei od strony ulicy [...] i [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka "A" S. A. w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Po 2663/02 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał, że przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wymaga ustalenie miejsc parkingowych, tak by wystarczały do obsłużenia realizowanego programu funkcjonalnego, poprzez określenie przez inwestora ilości i typu mieszkań oraz powierzchni lokali użytkowych. Konieczne jest też wyjaśnienie procentu zabudowy nieruchomości, skoro obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego ustala nieprzekraczalny procent zabudowy dla działek narożnikowych na terenie o wysokiej intensywności zabudowy na 75%. Wymagał też wyjaśnienia problemu wykuszy w pierzei ściany od strony ul. [...] i [...], skoro miejscowy plan przewiduje wysunięcie części budynku przed linie zabudowy powyżej parteru, przy nieprzekraczalnej głębokości wysunięcia sumy długości występów ściany. Sąd uznał, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, że inwestor nie jest obowiązany do zabudowy działek nr [...],[...] i [...] równolegle z zabudową działek nr [...] i [...], bowiem zalecenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu maja charakter postulatywny, a nie normy prawnej, które nakładałyby na inwestora określone obowiązki w zakresie budowy (art. 35 Prawa budowlanego). Po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia [...]r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r, Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – biurowo – handlowego usytuowanego u zbiegu ulic [...] i [...] na działkach nr [...],[...] i [...] wraz z budową przyłączy wodno – kanalizacyjnych dla "B" Spółka Akcyjna w S. Organ orzekający wskazał, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zezwolono na 100% zabudowę działki, a skoro w/w decyzja lokalizacyjna dopuszcza odstępstwo od zapisanych w decyzji parametrów wysokościowych o ile jest to podyktowane względami konserwatorskimi, to powiązano wysokość budynku z wysokością historycznej zabudowy, spełniając wymogi postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. Zdaniem organu także projektowana ilość miejsc parkingowych jest zgodna z wymaganiami planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji lokalizacyjnej. Inwestor dostosował też ilość wykuszy do wielkości wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ orzekający uznał, że decyzja jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego Uchwałą nr X/58/4/94 Rady Miasta P. z dnia 06 grudnia 1994r., ogłoszoną w Dz. U. Woj. Poznańskiego nr 22, poz. 246 z 1994r. i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. Po rozpatrzeniu odwołania spółki "A" S.A. w P., Wojewoda decyzją z dnia [...]r. "uchylił zaskarżoną decyzję w całości jej sentencji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydał pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego z mieszkańcami wraz z przyłączami wodno – kanalizacyjnymi u zbiegu ulic [...] i [...], na działkach nr [...],[...] i [...] art. 27, obręb P. dla spółki "B" S.A. w S.", utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podano co następuje: Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej budowy określone zostały w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., a zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt. 11, art. 34 ust. 4 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, procent zabudowy jest zgodny z decyzją lokalizacyjną, a zaprojektowane usytuowanie budynku jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1994r., ustalający na tym terenie zabudowę o charakterze śródmiejskim i obowiązkowo zwartym. Zaprojektowana wysokość budynku jest również zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i wytycznymi Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r. Projekt sporządzony zgodnie z tymi wytycznymi uzyskał pozytywne uzgodnienie służb konserwatorskich w dniu [...]r. Ilość miejsc parkingowych została zaprojektowana na poziomie dolnej granicy wymaganej ilości stanowisk postojowych, spełnia jednak wymagania określone przepisami prawa. W toku ponownego postępowania uwzględniono zastrzeżenia odnośnie wykuszy. Również wysokość kondygnacji pod stromym dachem została skorygowana w trakcie postępowania zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zrealizowany został postulat zapewnienia dostępu do lokali osobom niepełnosprawnym. Z uwagi na to, że powstała formalna rozbieżność pomiędzy określeniem charakteru budynku w projekcie budowlanym a tym w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchylił treść sentencji i określił funkcję budynku jako "budynku handlowo – usługowego z mieszkaniami." Zdaniem organu odwoławczego, problem jednoczesnej realizacji zabudowy na działce inwestora i na działce skarżącego nie może być podstawą opóźniania i wstrzymywania budowy jednej ze stron. Wskazanie w decyzji lokalizacyjnej na potrzebę jednoczesnej zabudowy nie ma podstawy w przepisach Prawa budowlanego. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi spółki "A" S.A. w P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa: - art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego wewnętrznie, - art. 7, 77, 80, 8 i 11 kpa przez dowolną ocenę dowodów i okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i prawem budowlanym, - art. 107 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak dostatecznego uzasadnienia decyzji, - wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzyskania stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, - art. 35 § 3 prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia na budowę mimo że projekt budowlany nie spełniał wymagań decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała, że zaprojektowana wysokość budynku jest zawyżona i niezgodna z wytycznymi Miejskiego Konserwatora Zabytków, ilość miejsc parkingowych jest zbyt mała, a organ nie wskazał na czym polegała korekta wykuszy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się właściwie do zalecenia realizacji jednoczesnej zabudowy działek [...],[...],[...],[...] i [...], nie nadając jemu obowiązującej rangi. Nie zostało też jego zdaniem uwzględnione zalecenie zapewnienia dostępu do budynku dla osób starszych i niepełnosprawnych. Skarżąca podniosła także, że niedopuszczalna była zmiana funkcji budynku określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywane jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wymogi projektu budowlanego zostały ustalone w art. 34 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracji. Zgodnie z tymi przepisami projekt winien być sporządzony na aktualnej mapie obejmującej określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania ścieków, układ komunikacyjny, wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej, projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt powinien określać konstrukcję, funkcję, formę obiektu, stosownie do potrzeb winien być zaopatrzony w oświadczenia jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz warunków przyłączenia obiektów do sieci wodociągowych, gazowych, cieplnych, elektroenergetycznych. W stosunku do obiektów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego projekt winien zawierać również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: 1) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego 2) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 3) przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Organ bada też czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nietrafnym okazał się zarzut skarżącego, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. W decyzji tej wskazano, iż wysokość planowanego budynku od poziomu terenu do gzymsu dachowego, z wyjątkiem przypadków wynikających z wytycznych konserwatora zabytków, ma wynosić 4 do 5 kondygnacji, tj. 14 – 17 m z dodatkową kondygnacją pod stromym dachem. Wysokość stromego dachu nie może być większa niż to jest konieczne dla pomieszczenia kondygnacji nie wyższej niż kondygnacja położona poniżej gzymsu dachowego budynku. Zgodnie z uzgodnieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. nowoprojektowany obiekt musi nawiązywać linią zabudowy i wysokością do historycznej zabudowy pierzei ulic i placu [...] (gdzie położony jest projektowany obiekt). Jak wynika z projektu budowlanego budynek na mieć 5,5 kondygnacji nadziemnych, w tym jedną pod stromym dachem, suterenę i kondygnację podziemną, co odpowiada decyzji lokalizacyjnej. Wysokość kondygnacji pod dachem nie przekracza też wysokości poprzedzającej ją kondygnacji. Sąd miał przy tym na uwadze, że objaśnienie dotyczące kondygnacji, suteren, piwnic zawarte są w § 3 pkt 12 – 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15 poz. 140), obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Jak wynika z załączonych dokumentów projekt nawiązuje do historycznej zabudowy placu (istniejącej przed wojną kamiennicy), i został zaakceptowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia [...]r.). Należy zauważyć, że nietrafny jest zarzut wydania decyzji o pozwolenie na budowę bez stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków. Organ ten wydał, zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) postanowienie nr [...] z dnia [...]r., które nie było zaskarżone przez strony postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor w toku postępowania wyjaśnił także ile mieszkań i o jakiej powierzchni zostało zaprojektowanych, podając że ilość osób je zamieszkujących wynosić będzie 60. Podane w piśmie z dnia [...]r. dane nie budzą wątpliwości Sądu, mając na uwadze położenie i wielkość tych mieszkań. Powierzchnia pomieszczeń handlowych ma wynosić 732 m². Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wprawdzie ilość miejsc parkingowych została zaplanowana na poziomie dolnej granicy wymaganej ilości stanowisk postojowych, spełnia jednak wymagania określone przepisami. Wbrew twierdzeniu skarżącej projekt budowlany przewiduje dostosowanie budynku dla potrzeb osób niepełnosprawnych – wejście do budynku z poziomu chodnika bez barier architektonicznych zaprojektowano od strony ul. [...], a na wszystkie kondygnacje można się dostać windą. Zaprojektowane wejścia i wjazd do budynku uzgodnił bez uwag Zarząd Dróg Miejskich w P. (pismo z dnia [...]r.). W projekcie została też skorygowana długość wykuszy. Powierzchnia zabudowy (100%) była zgodna z decyzją lokalizacyjną. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja lokalizacyjna nie mogła zawierać i nie zawierała nakazu jednoczesnej zabudowy działek należących do różnych inwestorów, gdyż byłoby to naruszeniem praw właścicielskich. Faktycznie ze względów praktycznych zalecone byłoby prowadzenie zabudowy działek [...],[...],[...],[...] i [...] równocześnie, ale skoro inwestorzy nie doszli w tej sprawie do porozumienia, to nie było prawnych przeszkód dla prowadzenia inwestycji oddzielnie. Sąd nie podzielił także poglądu skarżącej, że niedopuszczalna była zmiana funkcji budynku, która została określona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. jako "budynek biurowo – mieszkalny z lokalami handlowo – usługowymi". W projekcie budowlanym określono tą funkcję jako "budynek handlowo – usługowy z mieszkaniami". Zmiana dotyczyła więc wyeliminowania funkcji biurowej. Tego typu zmiana funkcji budynku, zdaniem Sądu, jest dopuszczalna i nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Jest ona bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla tego terenu funkcję usługową i mieszkaniową. Zmiana funkcji budynku musiała zostać uwzględniona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek sentencja zaskarżonej decyzji nie jest najlepiej sformułowana w tym względzie, to jednak jasno z niej wynika, że chodziło w niej o skorygowanie sentencji decyzji organu I instancji odnośnie zmiany funkcji projektowanej inwestycji. Zarzut wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji nie mógł się więc stać. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza też przepisów art. 107 kpa, a jej uzasadnienie jest wyczerpujące. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/B. Kamieńska /-/ B. Drzazga jw