II SA/Po 465/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi "K., S. i G. R." Spółka jawna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę Po rozpoznaniu wniosku B. T. S.. z o.o. w P. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] 2015 r., nr [...] (nr sprawy: [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...] i [...], ark. 22, obręb K., położonych w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199) – dalej w skrócie: "u.p.z.p." wydanie żądanej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pięciu podanych niżej punktach: 1. co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące / projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. dla zmiany przeznaczenia terenu na którym ma być realizowana inwestycja nie jest wymagana zgoda na zmianę gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne; 5. wydana decyzja o warunkach zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z analizy zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że w obszarze nią objętym dominuje zabudowa usługowa, handlowa i produkcyjno-magazynowa. W sąsiedztwie zlokalizowane są także parkingi i place manewrowe. Ponieważ inwestycja objęta wnioskiem dotyczy budowy parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych, nie analizowano parametrów zabudowy w sąsiedztwie. Zdaniem organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) na podstawie służebności przejazdu i przechodu oraz przez działki nr [...], [...] i [...] (własność inwestora), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt.1 - 5 u.p.z.p. istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie wzniosła "K. " Spółka Jawna w P. podnosząc, iż planowana inwestycja przewiduje utworzenie 23 miejsc postojowych, również dla samochodów ciężarowych. Wiązało się to będzie z nasileniem ruchu, hałasu oraz zanieczyszczeniami środowiska. Dodano, iż w pobliżu znajduje się Urząd Celny, co dodatkowo zwiększa natężenie ruchu. Podniesiono, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji do ul. [...] odbywać się będzie przez działkę strony skarżącej. Decyzją z [...] 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz stwierdził, iż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w promieniu 81m od granic terenu objętego wnioskiem. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki położone wzdłuż ul. [...] i ul. [...]: posesje przy ul. [...] nr [...], posesje przy ul. [...]. Z analizy zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa, handlowa, produkcyjno - magazynowa. W sąsiedztwie zlokalizowane są także parkingi i place manewrowe. Inwestycja objęta wnioskiem dotyczy budowy parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych. dlatego też brak jest konieczności analizowania parametrów zabudowy w sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania. Ponadto wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) na podstawie służebności przejazdu i przechodu oraz działki o nr [...], [...] i [...] (własność inwestora), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium podkreśliło, iż na etapie uzyskiwania warunków zabudowy organy administracji publicznej nie badają kwestii związanych z hałasem, zwiększeniem ruchu samochodowego. Takie badanie następuje bowiem na etapie ubiegania się inwestora o decyzję - pozwolenia na budowę. Wówczas sprawa jest rozpatrywana pod kątem ustawy - Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych wydanych do tej ustawy. Słusznym jest zatem twierdzenie, iż wskazane wyżej kwestie, rozważane są na etapie projektowania i ubiegania się o decyzję - pozwolenia na budowę. Etap ustalania warunków zabudowy jest etapem przedwczesnym i niewłaściwym dla takich rozważań. Skargę ma powyższą decyzję wniósł pełnomocnik "K. " Spółka jawna w P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 , 80 K.p.a. poprzez nie rozważanie wszelkich okoliczności sprawy, a mianowicie, że prace prowadzone przez inwestora miały niewątpliwie charakter robót budowlanych oraz, że planowa inwestycja będzie wiązała się ze szkodą dla skarżącego. W uzasadnieniu przytoczono te same okoliczności co w treści odwołania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji . Pismem z dnia 2 września 2016 r. pełnomocnik B. T. S.. z o.o. w P. wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. Zdaniem uczestnika postępowania zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a okoliczność podnoszone przez stronę skarżącą (hałas, natężeni ruchu) nie są badane przez organy administracji publicznej na tym etapie inwestycyjnym. Zdaniem uczestnika postępowania strona skarżąca nie ma ponadto interesu prawnego w sprawie zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd uznał, iż strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Jak wynika z akt sprawy jest ona właścicielem drogi wewnętrznej - działki nr [...] - poprzez którą ma być zapewniony dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Okoliczność ta świadczy o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. i art. 50 P.p.s.a., rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczy bowiem kwestii związanych z przysługującym skarżącej spółce prawem własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Bk 436/14 - dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 199). Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju. Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu, o którym mowa, określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 tego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził w dniu 14 października 2015 r. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami. Z analizy tej wynika, iż w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych, zlokalizowana jest zabudowa usługowa, handlowa i produkcyjno-magazynowa. Ponadto zlokalizowane są też place manewrowe i parkingi. Wnioski analizy nie budzą wątpliwości, iż planowana inwestycja będzie kontynuować funkcję zabudowy występującej w sąsiedztwie. Na marginesie zaznaczyć należy, iż zasada kontynuacji funkcji zabudowy występującej na danym terenie nie oznacza obowiązku realizacji zabudowy o identycznej, do już istniejącej, funkcji lecz dopuszcza realizacje obiektów o funkcji uzupełniającej (służebnej) wobec zabudowy dominującej na danym terenie. W przypadku zabudowy usługowej, handlowej oraz produkcyjno-magazynowej, taki uzupełniający charakter ma niewątpliwie parking dla samochodów ciężarowych i osobowych. Zgodzić się należy z organami administracji, iż z uwagi na charakter planowanego obiektu budowlanego brak było podstaw do ustalenia dla niego parametrów, o których mowa w § 4-8 (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy do pow. działki, wysokość elewacji frontowej) powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Spełniona została zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dalej zauważyć należy, iż teren inwestycji (działki o nr [...], [...] i [...]) posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt sprawy, dostęp ten zapewniony jest przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...] oraz działki [...], [...] i [...]. Droga wewnętrzna położona na działce nr [...] stanowi własność strony skarżącej, która jest obciążona m.in. służebnością przechodu i przejazdu (z możliwością poruszania się w obie strony również przez samochody ciężarowe) na rzecz każdorazowego właściciela działek nr [...], [...], [...] i [...] (patrz. KW nr [...]). Na dzień wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy właścicielem działek objętych tym rozstrzygnięciem oraz działek [...], [...] i [...] był ten sam podmiot. Zatem zgodzić się należy z organami obu instancji, iż w tym stanie faktycznym działki [...], [...] i [...] posiadają zapewniony, pośredni, dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...], [...] stanowić będą łącznik pomiędzy całym terenem inwestycji, a działką służebną (z gwarancją dostępu do drogi publicznej). Zaznaczyć przy tym należy, iż inwestor, w tym wypadku B. T. S.. z o.o. w P., nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też terenu poprzez który zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co oznacza, iż organ na wniosek strony zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego do osoby trzeciej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest natomiast, iż na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji teren objęty wnioskiem oraz nieruchomości uprawnione (działki nr [...] i [...]) względem nieruchomości obciążonej służebnością gruntową (działka nr [...]), jak również działka nr [...], należały do tego samego właściciela – aktualnie V. Sp. z o.o. we W.. Poza sporem pozostaje również, iż planowana inwestycja spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących zanieczyszczenia środowiska w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż powierzchnia użytkowa planowanego parkingu z infrastrukturą towarzyszącą wynosić ma 1800 m2 , a to oznacza, iż inwestycja ta nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Powierzchnia użytkowa planowanego parkingu jest bowiem mniejsza niż powierzchnia minimalna określona w § 3 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego; Dalej zauważyć należy, iż takie kwestie jak generowanie hałasu, natężenie ruchu samochodowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zwrócić w tym miejscu można uwagę na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1223/11 (dostępnym na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż "hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy - a tak jest w niniejszej sprawie - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Uwagi te należy odnieść także do rozpatrywanej sprawy. Jak wskazano wyżej, planowany parking będzie realizowany w sąsiedztwie istniejącej zabudowy usługowej, handlowej i produkcyjno-magazynowej, a ponadto w nieznacznej odległości od dużego szlaku komunikacyjnego – ul. [...]. Zatem nie można uznać aby charakter planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Powyższe uwagi odnoszą się także do kwestii natężenia ruchu samochodowego. Na marginesie zaznaczyć należy, iż teren przedmiotowej inwestycji był dotychczas wykorzystywany jako parking dla samochodowych osobowych oraz plac manewrowy dla pojazdów ciężarowych, stąd też twierdzenie o wzroście dotychczasowego natężenia ruchu i hałasu dotyczą zjawiska nie tylko potencjalnego, ale też takiego którego zaistnienie nie jest wcale wysoce prawdopodobne. W tych okolicznościach Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.