II SA/Bk 436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]lutego 2014 roku numer[...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. A. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...].12.2012 r. nr [...] Burmistrz C. ustalił A. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w C. Wnioskiem z dnia [...].05.2013 r. (wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w dniu [...].02.2014 r.) A. T. i J. A. zwrócili się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza C., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa- art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej : "k.p.a." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...].02.2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z tym, że stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza C. z dnia [...].12.2012 byli: A. N. (inwestor), M. K. N. (właściciel działki nr [...]), K. N. (właściciel działki nr [...]) oraz Marszałek Województwa P. (właściciel działki nr [...]), A. T. i J. T. nie będący stronami ww. postępowania nie mogą złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. A. (zwany dalej skarżącym) i złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na łamanie jego prawa własności, oraz że został pominięty jako strona w postępowaniu. Skarżący podniósł, że: (1) działka o nr [...] z decyzji Burmistrza C. o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2012 r. [...] nie posiadała dojazdu do drogi publicznej; (2) w decyzji brak jest mapy, na której jest uwidoczniona droga publiczna dla działki o nr [...]; (3) droga prywatna o nr [...] jest własnością między innymi J. A.; (4) działka o nr [...] z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].11.1999 r. stanowiąca własność L. i T. N. (aktualnie E. i W. W.) nie posiada dojazdu do drogi publicznej i korzysta z jego drogi o nr [...]; (5) działka o nr [...] z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].01.2009 r. nr [...] stanowiąca własność A. T. korzysta z jego drogi o nr [...]; 6) działka o nr [...] z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].05.2010 r. nr [...] stanowiąca własność K. N. korzysta z jego drogi o nr [...]; (7) jedynie za pośrednictwem drogi prywatnej o nr [...] powyższe działki mogą mieć dostęp do drogi publicznej; (8) we wszystkich ww. postępowaniach jest uznany jako strona postępowania; (9) nie zna powodu, dla którego nie jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].12. 2012 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, postanowieniem z dnia [...].03.2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zwykłego, którego skutkiem była decyzja Burmistrza C. z dnia [...].12.2012 r. nr [...] oraz, że w przedmiotowym postępowaniu nie podlega ocenie, czy ww. był stroną w innych postępowaniach wymienionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu skarżący nie wskazał przepisów, które mogą stanowić podstawę jego interesu prawnego i tym samym uznania go za stronę postępowania. Ustalenie takich przepisów okazało się również niemożliwe przez Kolegium. Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku postępowania w sprawie warunków zabudów terenu zasadą jest, iż stroną tego postępowania jest inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Natomiast ustalenie pozostałych stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Burmistrza C. z dnia [...].12.2012 r. wynika, że postępowanie zostało przeprowadzone z udziałem ustalonych przez organ stron postępowania, do których nie został zaliczony skarżący. W związku z tym, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 61 a k.p.a nie jest możliwe wszczęcie postępowania i tym samym ocena decyzji o warunkach zabudowy w kontekście występowania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący oraz uczestnik postępowania – A. W. T. złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a, w związku z art. 127 § 3 k.p.a, art. 144 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i uznanie za prawidłowe bez merytorycznego rozpoznania kwestii legitymacji skarżącego do bycia stroną, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2014 r., w którym SKO przedwcześnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy nie istniały oczywiste przesłanki braku legitymacji po stronie skarżącej - co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zakończenia sprawy, 2. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, skoro organ wydający decyzję nie uznał tych osób za strony oraz brak zbadania faktu przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo, że kwestia legitymacji skarżącego winna być badana w drugiej, merytorycznej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności po jego wszczęciu, nie zaś w fazie wstępnej, dotyczącej badania wymogów formalnych zgłoszonego żądania, w sytuacji: - gdy niemożliwe jest zbadanie legitymacji skarżącego do bycia stroną bez merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy w okolicznościach faktycznych sprawy, - gdy zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość - drogę prywatną, której współwłaścicielem jest skarżący, jest znaczący, w związku z tym, że droga ta stanowi dla działki, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, jedyny dostęp do drogi publicznej, -gdy obiektywnie rzecz biorąc dojdzie do ingerencji w jego prawo własności, określone w prawie cywilnym w art. 140,142-144 i dalszych kodeksu cywilnego, i tym samym przedwczesne zakończenie postępowania, 3. naruszenie tym samym art. 6 k.p.a. poprzez przedwczesne zakończenie postępowania i dokonanie błędnej wstępnej oceny przymiotu strony w pierwszej fazie postępowania, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, oraz poprzez brak zbadania legitymacji skarżącego do bycia stroną po wszczęciu postępowania, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poprzez zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego skarżącemu odmówiono przymiotu strony. W obszernym uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Ponadto wskazał, że organ w żaden sposób merytorycznie nie rozpoznał kwestii jego legitymacji jako strony. Podniósł, że działka o nr [...] będąca własnością A. N., dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i że jedyny do niej dostęp jest możliwy przez jego drogę prywatną, działkę o nr [...]. Skarżący zaznaczył, że w chwili wydawania decyzji przedmiotowa nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej oraz, że inwestor nie zwracał się do niego, jako współwłaściciela drogi prywatnej o uregulowanie kwestii wyrażenia zgody na ewentualną służebność. Strona skarżąca podniosła również, że w poprzednich latach była zawiadamiana jako strona o postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek, które mają dostęp do drogi publicznej jedynie przez jego drogę prywatną. Poza tym skarżący wskazał, że nie jest prawdą, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wpływa na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania przyszłej inwestycji, bo decyzją kluczową jest decyzja o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd też przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek dokonać wnikliwej analizy ryzyka związanego z taką decyzją- w kontekście praw rzeczowych lub obligacyjnych osób trzecich. Skarżący podniósł również, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest ustawowej definicji obszaru oddziaływania inwestycji, zaś w kwestii definicji strony, wbrew twierdzeniu organu, ustawa odsyła do art. 28 k.p.a. Powołując się na powyższy artykuł, wskazał, że przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący podniósł również, że jego interes prawny został wskazany we wniosku i wyraźnie wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie wymaga dowodu fakt oddziaływania planowanej inwestycji (dla której wydano decyzję), na drogę prywatną, której jest właścicielem, skoro nie można wydać decyzji dla nieruchomości nie mającej dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest możliwy jedynie przez jego działkę. Zdaniem skarżącego podstawą prawną, w której znajduje oparcie jego interes prawny, są przepisy kodeksu cywilnego o prawie własności, tj. art. 140 k.c. i dalsze: art. 142, art. 144, art. 145 itd. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniósł, że wbrew stanowisku skarżącego, postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte, jeżeli wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a to z kolei uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy ustala się, czy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Nie jest natomiast wymagane na tym etapie sprawy przedłożenie zgody właściciela drogi wewnętrznej na korzystanie z niej przez inwestora jako dojazdu do drogi publicznej. Z tego faktu nie można zatem wywodzić, że skarżący jako jeden z kilku współwłaścicieli drogi wewnętrznej ma interes prawny i legitymację do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym może być wnioskodawcą uruchomienia postępowania nieważnościowego. Skarżący powołuje się w sprawie na swój interes faktyczny, a ten nie wystarcza do uzyskania przymiotu strony postępowania. Podczas rozprawy w dniu 5.08.2014 r. skarżący oświadczył do protokołu, że droga o nr [...] jest drogą prywatną (inna niż sporna) należącą do współwłaścicieli rodziny N., do której należy również A. N. Dojazd do drogi publicznej z działki nr [...] przebiega drogą prywatną N., a następnie drogą prywatną o nr [...], która jest m.in. jego współwłasnością i dalej do drogi publicznej na wschodzie do ulicy [...], bądź też na zachód ulicy [...]. Podniósł również, że jest właścicielem działki o nr [...] i wszystkich działek przyległych po obu stronach drogi o nr [...] od strony ulicy [...] Ponadto strona skarżąca złożyła oświadczenie uczestnika postępowania o rezygnacji z dochodzenia swoich praw w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Postepowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym, odrębnym od postępowania zwykłego, które zostało zakończone sporną decyzją. Jego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie musi pokrywać się z kręgiem osób występujących, jako strony, w postępowaniu zwykłym. Status strony postępowania ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Organ winien zbadać, czy osoba żądająca stwierdzenia nieważności posiada interes prawny tj. czy skutki decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym mogą wpływać na wykonywanie praw i obowiązków wnioskodawcy, czy też naruszać jej prawo własności. W pierwszej fazie postępowania nieważnościowego organ ma obowiązek zbadania czy osoba żądająca stwierdzenia nieważności legitymuje się interesem prawnym w świetle art. 28 k.p.a., a następnie procedować zaistnienie przyczyn nieważności merytorycznie, przy udziale wszystkich stron postępowania (także tych, które brały udział w postępowaniu zwykłym). Na ten temat istnieje jednolite orzecznictwo sądowe, które skład orzekający podziela, m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.06.2013r. sygn. II SA/Kr 358/13; wyrok NSA w Warszawie z dnia 1.08.2001r. sygn. I SA 2224/99 (ONSA 2002, nr 4, poz. 149); wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2013r. o sygn. VII SA/Wa 1630/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.06.2013r. o sygn. II SA/Kr 359/13 (dostępne w systemie informacji prawnej Lex). Jeżeli chodzi o krąg osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym w zakresie warunków zabudowy, to rację ma organ twierdząc, że są to: inwestor, właściciel działki przyszłej inwestycji oraz te podmioty, których prawa do ich nieruchomości mogą być naruszone. Zatem chodzi o badanie interesu prawnego podmiotu w świetle art. 28 k.p.a. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, zgodnie z art. 61 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 647 zwanej dalej u.z.p.) spełnienia łącznie kilku przesłanek m.in. dostępu nieruchomości do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.z.p. jako: bezpośredni dostęp do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dostęp do drogi publicznej musi być zagwarantowany prawnie, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Istotne jest, aby dostęp do drogi publicznej został prawnie zagwarantowany w momencie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...].12.2012r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz A. N. dla jego nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w C., została wydana bez głębszego rozważenia, czy w istocie działka ta posiada prawny dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z ustaleń Burmistrza C., działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] (nr [...]) poprzez dwie drogi wewnętrzne o numerach geod. [...] i [...]. Droga o nr [...] jest działką prywatną, która na datę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].12.2012r. stanowiła współwłasność m.in. J. A., A. W. T., T. i K. N. ( rodziców A. N.). Udział w w/w nieruchomości (drodze o nr [...]) został przekazany A. N., przez jego rodziców, drogą darowizny zawartej w formie aktu notarialnego, w dniu [...] maja 2013r., a więc w kilka miesięcy później po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Już ta okoliczność powinna, zdaniem Sądu, dawać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. asumpt do, ewentualnego, zbadania sprawy z urzędu pod kątem nieważności. Natomiast nie ulega wątpliwości, ze skarżący, jako współwłaściciel drogi o nr [...], nie wyrażał zgody na korzystanie z niej przez A. N. Dlatego też żądał wszczęcia postepowania nieważnościowego, zakończonego decyzją Burmistrza C. z dnia [...].12.2012r. Należy przypomnieć, że w tym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie badał, merytorycznie, czy decyzja Burmistrza C. z dnia [...].12.2012r. dotknięta została jedną z wad nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz rozstrzygał o tym, czy skarżący powinien brać udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym w/w decyzją. Odpowiedź jest twierdząca, bowiem J. A. wykazał naruszenie jego prawa do współwłasności działki o nr [...], wynikające z art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonało nieuprawnionej interpretacji uważając, że skoro skarżący nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego decyzją Burmistrza C. dnia [...].12.2012r., to z tej przyczyny nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Jak wskazano powyżej, badanie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, nie polega na powieleniu błędu popełnionego w postępowaniu zwykłym, w zakresie określenia kręgu stron postepowania. Nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż zakres oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego A.N. nie narusza prawa współwłasności skarżącego, skoro dostęp do nieruchomości o nr [...] został zagwarantowany decyzją przez Burmistrza C. poprzez drogę wewnętrzną o nr [...] bez uprzedniej zgody jej współwłaścicieli oraz bez ich udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 61 a) k.p.a. , art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium winno przyjąć istnienie interesu prawnego skarżącego do uzyskania statusu strony w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zaś o toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności spornej decyzji organu I instancji, należy zawiadomić wszystkich współwłaścicieli drogi wewnętrznej nr [...] oraz uczestników postępowania zwykłego. Jeżeli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą współwłasność kilku osób (w tym inwestora), to wszyscy współwłaściciele posiadają interes prawny w świetle art. 28 k.p.a. do uzyskania statusu stron tego postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i dlatego Sąd uchylił orzeczenia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.