II SA/Po 466/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Burmistrz J. odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art.2, art. 4, art. 6 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1769 ze zm., dalej "ustawa" lub "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku, w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015r., poz. 1058). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz J. wyjaśnił, że w dniu 29.12.2017 r. W. G. zwrócił się o przyznanie świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego. Do wniosku dołączył kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia 09.08.2017 r., który zaliczył wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności okresowo do 31.08.2019 r. Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 03.01.2018 r. pracownicy socjalni. Ośrodka Pomocy Społecznej udali się w środowisko celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, lecz go nie zastali. W związku z powyższym wysłano wezwanie Nr [...] z dnia 11.01.2018 r. o umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w dniu 26.01.2018 r. o godz. 9. Powyższe wezwanie wnioskodawca odebrał w dniu 17.01.2018 r. Pracownicy kolejny raz udali się w środowisko w dniu 18.01.2018 r. i 26.01.2018 r., lecz również nie zastali wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. W dniu 29.01.2018 r. ponownie pracownik socjalny wysłał do wnioskodawcy wezwanie o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 13.02.2018 r. o godz. 9. Powyższe wezwanie wnioskodawca odebrał w dniu 13.02.2018 r. Pracownicy socjalni udali się w środowisko w wyznaczonym terminie w wezwaniu, lecz znowuż nie zastali wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. Organ następnie wyjaśnił, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, iż wnioskodawca: 1. w miesiącu listopadzie 2017 r. nie uzyskał dochodu ze stosunku pracy zgodnie z zaświadczeniem Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "V. " w J. z dnia 14.01.2018 r. 2. nie pobierał zasiłków, świadczenia rehabilitacyjnego, renty ani emerytury w miesiącu listopadzie 2017 r. zgodnie z zaświadczeniem ZUS Oddział w G. . z dnia 10.01.2018 r. Nr [...] 3. w okresie od listopada do grudnia 2017 r. oraz od dnia 01.01.2018 r. do dnia 03.02.2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim zgodnie z zaświadczeniem ZUS Oddział w G. . z dnia 25.01.2018 r. Nr [...] 4. jest właścicielem 11 pojazdów zarejestrowanych w Referacie Komunikacji Starostwa Powiatowego w J. zgodnie z pismem Nr [...] z dnia 09.01.2018 r. 5. nie figuruje w centralnej ewidencji osób Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w J. zgodnie z pismem z dnia 04.01.2018 r. Nr [...] 6. nadal jest właścicielem lokalu mieszkalnego w M. , przy ul. D. , który został zlicytowany za zadłużenie, jednakże złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w K. zgodnie z pismem Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 04.01.2018 r. Nr L. dz.[...]. Wskazano również, że wnioskodawca zawiadomieniem z dnia 25.01.2018 r. został poinformowany o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomienie odebrał w dniu 06.02.2018 r.), jednak nie skorzystał z tej możliwości. Mając na uwadze opisany stan faktyczny sprawy Burmistrz J. przyjął, iż w związku z brakiem współpracy i współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz z powodu braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, tj. ustalenia wystąpienia przesłanek lub okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, wnioskowana pomoc w postaci zasiłku stałego nie może zostać przyznana. Organ podniósł, że brak współdziałania zachodzi nie tylko wówczas, gdy wnioskodawca odmawia jakiegokolwiek kontaktu z pracownikiem socjalnym, ale również wówczas, gdy wprawdzie utrzymuje on taki kontakt, ale powstrzymuje się od wszechstronnego, rzetelnego przedstawienia pracownikowi socjalnemu swojej sytuacji majątkowej, a także gdy nie informuje o próbach samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem przedstawiania organowi rzetelnych i wyczerpujących informacji o aktualnej sytuacji materialnej, wynikającym przez analogię z przepisu art. 98 ustawy, który stanowi, że przedstawienie m.in. nieprawdziwych informacji stanowi przesłankę zwrotu pobranego na ich podstawie świadczenia, a także z obowiązkiem informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, stanowiącej podstawę do przyznania świadczeń (art. 109 ustawy) i z obowiązkiem złożenia - na żądanie pracownika socjalnego - oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5). O ile więc organ ustali, że osoba ubiegająca się o pomoc świadomie i celowo uchyla się od współpracy z organem, organ uprawniony jest odmówić przyznania świadczenia, chociażby wnioskodawca spełniał inne kryteria określone w ustawie. Wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4 a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 lutego 2017r., sygn. III SA/Gd 870/16 oraz wyrok NSA z 7 marca 2017r. sygn. I OSK 2454/16. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2016r. sygn. I OSK 2186/16, Lex nr 2205303, wyrok WSA w Białymstoku lI SA/Bk 315/17 z 19 września 2017r. Od powyższej decyzji odwołał się W. G., wnosząc o uwzględnienie zgłoszonych przez niego wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018r., nr SKO - [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały może być przyznany osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Za osobę całkowicie niezdolną do pracy uznaje się m.in. osobę zaliczoną do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności Kolegium wskazało, że odwołujący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, na co znajduje się w aktach stosowne orzeczenie. Nie jest zatem kwestią sporną, iż spełnia jedną z przesłanek dla przyznania zasiłku stałego, a mianowicie jest osobą niezdolną do pracy. Ponadto odwołujący w listopadzie 2017 r. nie uzyskał dochodu ze stosunku pracy w PPHU V. w J., nie pobierał żadnych świadczeń, renty, czy emerytury w listopadzie 2017 r. i od listopada 2017 r. do 3 lutego 2018 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Odwołujący posiada majątek w postaci 11 samochodów, pomimo że odwołujący tej okoliczności zaprzeczył, to pojazdy te są zarejestrowane w Referacie Komunikacji Starostwa Powiatowego w J.. Na majątek odwołującego składa się ponadto nadal lokal mieszkalny w M., który został zalicytowany, lecz kwestia przysądzenia własności jest obecnie przedmiotem rozstrzygania Sądu, ze względu na złożone przez Odwołującego odwołanie. Kolegium wskazało, że pracownicy organu I instancji pięciokrotnie próbowali skontaktować się z odwołującym osobiście w miejscu zamieszkania oraz wysyłając wezwania, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. odwołujący został poinformowany o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Odwołujący nie stawiał się na wyznaczane terminy, nie można go było zastać w miejscu zamieszkania oraz nie zajął stanowiska co do materiału dowodowego. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej , dochodowej i majątkowej. Brak współpracy i współdziałania odwołującego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej odwołującego, uniemożliwiły organowi I instancji rzetelne zbadanie jego sytuacji i nie pozwoliły na wydanie innej decyzji niż zaskarżona. Kolegium wyjaśniło, że wywiad środowiskowy ma charakter obligatoryjny, co wynika z art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4 ustawy. Z brzemienia tych przepisów wynika iż odmowa współpracy i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest traktowane jako naruszenie obowiązku współdziałania z organem. Stanowi to podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga nie zawiera uzasadnienia poza stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i narusza przepisy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1302) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela ocenę organów administracji obu instancji, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że pracownicy socjalni MGOPS podejmowali próby przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego. Pierwsza wizyta miała miejsce 3 stycznia 2018 r., kiedy skarżącego nie zastano. Próbę tę należy jednakże uznać za nie mającą znaczenia, bowiem skarżący nie został powiadomiony o tym terminie wizyty pracownika socjalnego. Taka sama ocena dotyczy nie zapowiedzianej wizyty pracownika socjalnego w dniu 18 stycznia 2018 r. Za prawidłowe należy natomiast uznać zawiadomienie organu z dnia 11 stycznia 2018 r., w którym podano kolejny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – 26 stycznia 2018 r. godz. 9.00. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu 17 stycznia 2018 r. (karta nr 48-49 akt admin.). Z akt sprawy (Protokół wywiadu – k. nr 30) wynika, że skarżącego w wyznaczonej dacie i godzinie nie zastano w miejscu zamieszkania. W dniu 26 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło natomiast pismo skarżącego, w którym informuje on, że ze względu na zły stan zdrowia i zażywane leki nie miał możliwości przyjąć pracownika socjalnego i prosi o wyznaczenie nowego terminu. Organ prośbę tę uwzględnił i pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego o terminie wywiadu – 13 lutego 2018 r. godz. 9.00. Zawiadomienie to skarżący odebrał w placówce pocztowej w dniu 13 lutego 2018 r., po jego awizowaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. (k. nr 27 akt admin.). Ostatecznie wywiadu w tym dniu nie przeprowadzono – skarżącego nie zastano (Protokół z 13 lutego 2018 r. – k. nr 22 akt admin.). Motywy nie przeprowadzenia wywiadu w dniach 26 stycznia 2018 r. oraz 13 lutego 2018 r. skarżący wyjaśnił w pismach złożonych w MGOPS w J. w dniu 26 stycznia 2018 r. oraz w dniu 14 lutego 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że z uwagi na zły stan zdrowia nie miał możliwości przyjąć pracownika MGOPS w dniu 26 stycznia 2018 r. Odnośnie terminu wywiadu wyznaczonego na 13 lutego 2018 r. skarżący podał, że w wyznaczony terminie i godzinie dopiero odbierał na poczcie korespondencję o wyznaczeniu tego terminu wywiadu. W każdym z tych pism skarżący zwrócił się o wyznaczenie innego terminu wywiadu. Ostatniej z tych próśb organ I instancji nie uwzględnił i decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. odmówił udzielenia W. G. pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z uwagi na brak współdziałania oraz ocenę sytuacji skarżącego na podstawie dokumentacji aktualnej na listopad i grudzień 2017 roku. W opinii Sądu w opisanym stanie faktycznym sprawy organ mógł wydać takie rozstrzygnięcie, bowiem wezwanie o wyznaczonym terminie wywiadu każdorazowo wysyłane były z odpowiednio długim wyprzedzeniem i skarżący mógł odpowiednio wcześnie zadbać o takie zorganizowanie swojego czasu, aby wpuścić do mieszkania pracowników socjalnych. Wskazać w tym miejscu należy, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Stąd na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania, również w tym aspekcie, postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W opinii Sądu w rozpatrywanym przypadku uprawniony jest zarzut braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, bowiem skarżący miał wyznaczane terminy wywiadu ze znacznym wyprzedzeniem. O ile można było uwzględnić prośbę o wyznaczenie innego terminu z uwagi na przyczynę nie wpuszczenia pracownika socjalnego w dniu 26 stycznia 2018 r. (wykazywane złe samopoczucie, zażywane leki), to uzasadnienia do wyznaczenia kolejnego terminu w związku z nieprzeprowadzeniem wywiadu w dniu 13 lutego 2018 r. zarówno organy, jak i Sąd, nie znalazły. Wyłącznie bowiem z racji odebrania korespondencji w końcowym okresie jej awizowania, skarżący mógł nie posiadać wiedzy o terminie wywiadu w dniu 13 lutego 2018 r. Należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż pomimo zdiagnozowanych u skarżącego schorzeń, jest in osobą aktywną życiowo, o czym świadczą chociażby jego osobiste wizyty w placówce pocztowej oraz odnotowana przez pracowników socjalnych nieobecność w miejscu zamieszkania w dniach: 3 stycznia i 18 stycznia oraz 13 lutego 2018 r. Zarazem we żadnym swoim piśmie skarżący nie wyjaśnił, z jakich przyczyn poszedł na pocztę dopiero w dniu 13 lutego 2018 r. Sądowi wiadomym jest, że okres awizowania przesyłek pocztowych zgodnie z przepisami prawa wynosi 14 dni, lecz należy mieć na uwadze, że skarżący jest osobą ubiegającą się o przyznanie istotnej dla niego pomocy społecznej i miał w tym przypadku świadomość, że w celu rozpatrzenia jego wniosków musi zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy. Dlatego czekając z odbiorem przesyłki do końca okresu jej awizowania w palcówce pocztowej skarżący przez takie działania nie tylko wpływa na długotrwałość postępowania, ale w opisanych uwarunkowaniach, gdy pracownicy MGOPS podejmowali kolejne nieskuteczne próby przeprowadzenia wywiadu, naraża się na zarzut braku współdziałania. Pamiętać należy, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący, jako osoba wnioskująca o pomoc, powinien tak zorganizować swój czas, aby umożliwić przeprowadzenie wywiadu. W ramach tej organizacji leży odbieranie korespondencji bez zbędnej zwłoki - bezpośrednio po jej awizowaniu. Ustawodawca rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że tylko należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy może pozwolić organowi na wnikliwą ocenę sytuacji materialnej osoby zwracającej się o świadczenia z pomocy społecznej, a w konsekwencji – pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (por.: stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 19 grudnia 2016r. sygn. I OSK 2186/16, Lex nr 2205303). Jak już wskazano wyżej, nie bez znaczenia dla zasadności odmowy przyznania wnioskowanej pomocy pozostaje niewyjaśniona przez skarżącego jego rzeczywista sytuacja majątkowa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ocenił sytuacje rodzinną i materialną skarżącego, mając na uwadze posiadaną wiedzę oraz zgromadzone dokumenty. Podano m.in., że skarżący jest posiadaczem 11 pojazdów. W tych okolicznościach organy mogły mieć zastrzeżenia co do rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego i woli jej wykazania, co w konsekwencji miało wpływ na merytoryczną ocenę możliwości uwzględnienia złożonych wniosków. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie dopatrzywszy się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, skargę oddalił na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.