II SA/Po 466/25

Dnia 23 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 roku sprawy ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2024 r., nr [...] postępowanie [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 sierpnia 2024 r., nr [...]; Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. A. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Prezesem ZUS" lub "organem II instancji") z dnia 7 października 2024 r., nr [...] postępowanie [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "ZUS" lub "organem I instancji") z dnia 6 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że wypłacone świadczenie wychowawcze na dziecko – D. A. – za okres 01.08.2022-28.02.2023 w łącznej kwocie [...] zł było nienależnie pobrane. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Skarżąca jest tymczasowym opiekunem prawnym D. A., a zarazem jego siostrą. Wynika to z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 14 czerwca 2022 r. o sygn. akt [...]. Rodzice rodzeństwa przebywają na okupowanych terenach [...]. W związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na brata, na podstawie informacji ZUS z dnia 9 września 2022 r., nr [...] postępowanie [...], skarżąca pobierała to świadczenie w kwocie 500 zł miesięcznie w okresie 01.08.2022-31.05.2023. Dnia 17 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o odnowienie wypłacania świadczenia wychowawczego uprzednio wstrzymanego. Jak wskazała we wniosku, [...] przywrócono status [...]. Z przedłożonego do wniosku dokumentu wynika, że dnia 4 kwietnia 2023 r. nadano D. A. numer PESEL oraz status [...]. Decyzją z dnia 10 maja 2023 r., nr [...] postępowanie [...], ZUS uchylił prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego od dnia 22 lutego 2023 r. ZUS ustalił, że D. A. wyjechał z Polski na okres powyżej 30 dni, przez co utracił numer PESEL oraz status [...]. To oznacza, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje więcej. W toku postępowania ustalono, że D. A. jednak nie wyjechał z Polski i decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r., nr [...] postępowanie [...], ZUS wznowił wypłatę świadczenia z wyrównaniem za miesiąc, od którego wypłatę uprzednio wstrzymano. Decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r., nr [...] postępowanie [...], ZUS uchylił prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego za okres 01.08.2022-31.05.2023, ponieważ z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanego dalej "KGSG") wynika, że D. A. nie figuruje w rejestrze jako obywatel [...], który przybył do Polski po dniu 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi. Decyzja ta nie została zaskarżona. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r., nr [...], ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na jej brata – D. A. – za okres 01.08.2022-28.02.2023 w łącznej kwocie [...] zł stanowi nienależne pobrane świadczenie i podlega ono zwrotowi łącznie z odętkami ustawowymi za opóźnienie. Łącznie do zwrotu jest [...] zł. Decyzja nie zawiera uzasadnienia. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca opisała sytuację jej i jej brata – brat przybył do Polski w związku z wojną na [...] w kwietniu 2022 r. Uzyskał on wówczas numer PESEL oraz status [...]. W lutym 2023 r. rodzeństwo musiało wrócić na [...], ponieważ ich ojciec zachorował i potrzebna była operacja ojca. W dniu 21 lutego 2023 r. rodzeństwo wyjechało na U. przez G. . Powrót do Polski miał mieć miejsce wieczorem dnia 16 marca 2023 r. D. A. stracił status [...], ale postarał się o nadanie go ponownie. Okazało się jednocześnie, że pierwszy numer PESEL zawierał błędną cyfrę porządkową, świadczącą o płci D. , więc należało skorygować ten PESEL i dopiero wtedy postarać się o nowy. Od dnia 11 kwietnia 2023 r. D. ma nowy numer PESEL i status [...]. W rejestrze KGSG nie ma zmian, ponieważ skarżąca i jej brat nie przekraczali granicy [...]. Powrót do Polski nastąpił z R. przez Ł. i L. Pomiędzy L. i P. nie ma kontroli granicznej. Do odwołania dołączono kopie stron paszportu D. A.. Z nich wynika, że D. A. wjechał do Polski w dniu 21 kwietnia 2022 r. Wyjechał z Polski w dniu 21 lutego 2023 r. , a następnie przyjechał na Ł. w dniu 16 marca 2023 r. Dnia 4 kwietnia 2023 r. D. A. uzyskał status [...], natomiast z dokumentu Wójta Gminy [...] wynika, że w dniu 21 lutego 2023 r. dokonano sprostowania błędów w numerze PESEL oraz statusie [...]. Decyzją z dnia 7 października 2024 r., nr [...] postępowanie [...], Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że D. A. nie posiada legalnego pobytu na podstawie danych z rejestru KGSG. Legalny pobyt w Polsce, który warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego, to taki, kiedy [...] przybył do Polski w związku z wojną na [...], posiada numer PESEL oraz status [...], a także został umieszczony w rejestrze prowadzonym przez KGSG. Wyjazd z Polski na okres powyżej 30 dni pozbawia beneficjenta świadczenia prawa do tego świadczenia, a także legalnego pobytu. Z rejestru KGSG wynika, że D. A. jest cudzoziemcem, który nie przybył do Polski w związku z wojną na U. . Jeszcze w dniu wydania decyzji Prezes ZUS dokonał odczytu danych z rejestru KGSG i widnieją tam niezaktualizowane dane. Skarżąca, działając samodzielnie, terminowo wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, stwierdzenia, że świadczenie było należycie pobrane i przyznania świadczenia za sporny okres. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak oparcia rozstrzygnięcia na obowiązujących przepisach prawa; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym bezzasadnego przyjęcia, że D. A. nie posiada legalnego pobytu w Polsce; 3) art. 10 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie i nieuzasadnieni przez obydwa organy zasadności przesłanek, którymi kierowały się podczas orzekania. W uzasadnieniu skargi omówiono okoliczność wyjazdu D. A. wraz ze skarżącą. Wyjechali na [...] przez G. w dniu 21 lutego 2023 r. Powrócili do Polski przez Ł. i L. w dniu 16 marca 2023 r., co powoduje brak odnotowania przekroczenia granicy [...] jako wjazdu do Polski w związku z wojną na [...]. Na trasie z Ł. do Polski nie było żadnych kontroli granicznych, dlatego KGSG nie odnotował powrotu rodzeństwa do Polski. Skarżąca podjęła próbę wyjaśnienia i odnotowania, że wyjazd z Polski powyżej 30 dni nigdy nie nastąpił, ale wówczas wykryto błąd w rejestrze PESEL w odniesieniu do D. A., jaki wymagał sprostowania. Skarżącej polecono anulować numer PESEL brata i wydać nowy, poprawny. Dopiero później zasadne będzie ubieganie się o kwestię nieprzerwanego pobytu rodzeństwa w Polsce. Dopiero dnia 11 kwietnia 2023 r. dokonano wszystkich sprostowań. Wskazano również na nieprzerwany pobyt rodzeństwa w Polsce. Skarżąca zdążyła już postarać się o nowe świadczenie wychowawcze, jednakże w rejestrze KGSG nadal widnieje fakt wyjazdu z Polski w dniu 21 lutego 2023 r. Dotąd nie poprawiono żadnych danych. Poza tym wszystkim, skarżąca wskazuje na wewnętrzną sprzeczność wydawanych decyzji przez ZUS. W dniu 13 grudnia 2023 r. wydano decyzję, w której stwierdzono, że skarżąca wróciła do Polski co wynika z rejestru KGSG, by za dwa dni, stwierdzić, że takiego powrotu nie było. Skarżąca przywołała przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą pomocową"). Powołany przepis stanowi, że jeżeli KGSG nie prowadzi kontroli przekroczenia granicy, to odnotowuje się przyjazd do Polski na wniosek imigranta. W licznych załącznikach do skargi znajdują się bilety autobusowe świadczące o przyjeździe skarżącej i jej brata do [...] w dniu 17 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, reprezentowany przez pełnomocnika – r. S. – wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS podkreślił, że jest zobowiązany, na podstawie art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej stosować środki dowodowe wskazane w tym przepisie – rejestr KGSG. W rejestrze nie odnotowano powrotu skarżącej i jej brata do Polski, dlatego należało uchylić prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego i wezwać ją do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Na rozprawę w dniu 23 października 2025 r. nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Prezesa ZUS, utrzymującego w mocy decyzję ZUS w przedmiocie uznania pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na swojego brata za nienależnie pobrane. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy pomocowej, która dotyczy obywateli [...] uchodzących ze swojego kraju przed wojną. Ustawa ta odsyła do innych regulacji, ale to ustawa pomocowa jest główną osią rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej, obywatel [...] może pobierać świadczenie wychowawcze, jeżeli kumulatywnie spełni wymagania wskazane w tymże przepisie. Obywatel [...] utraci to świadczenie, jeżeli opuści Polskę na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej). Wyjazd z Polski oznacza utratę prawa pobytu w Polsce, utratę numeru PESEL jak i statusu [...]. Wjazd jak i wyjazd obywatela [...] z Polski jest odnotowywany w rejestrze KGSG, natomiast ZUS ma dostęp do tegoż rejestru, w celu czuwania nad zasadnością wypłat świadczenia wychowawczego. To w oparciu o ten rejestr, ale nie tylko, ZUS przyznaje albo odbiera świadczenie wychowawcze. Należy zwrócić szczególną uwagę na przepis art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej, w której ustawodawca nakazuje ZUS weryfikować dalsze prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności na podstawie danych dostępnych w rejestrach publicznych. Jak wskazał niegdyś tut. Sąd, przepis art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej nie wyłącza stosowania art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., co więcej, użycie w powołanym przepisie prawa materialnego wyrażenia "w szczególności" oznacza, że katalog dowodowy nie opiera się tylko na rejestrach publicznych. Jeżeli dana okoliczność może zostać wyjaśniona w drodze innych dowodów, to należy je dopuścić pomimo braków w rejestrze publicznym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 733/24). ZUS, jak i Prezes ZUS nie mogą poprzestawać na rejestrze KGSG jako na wyłącznym źródle informacji niezbędnych do rekonstrukcji stanu faktycznego w sprawie. Przepis art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nadal wiąże te organy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że skarżąca wykazała brak swojego wyjazdu powyżej 30 dni. Sąd, wykorzystując przyznaną jemu przez ustawodawcę kompetencję z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowód z dokumentów, jakie skarżąca przedłożyła razem ze skargą. Szczególnie istotne okazały się bilety autobusowe. Do tej kwestii przyjdzie jeszcze powrócić. Skarżąca, razem z bratem wyjechała z Polski w dniu 21 lutego 2023 r. Fakt ten został odnotowany w paszportach rodzeństwa (k. 81 akt administracyjnych). Świadczy o tym stempel pieczęci z datą wyjazdu oraz oznaczeniem opuszczenia Polski drogą lotniczą. Powrót na terytorium Unii Europejskiej nastąpił w dniu 16 marca 2023 r. Rodzeństwo przyjechało na Ł. drogą kołową (k. 81 akt administracyjnych). Jest to okoliczność niebudząca wątpliwości. To jeszcze nie oznacza, że tego dnia skarżąca wraz z bratem powróciła do Polski. Dzień 16 marca 2023 r. jest 23. dniem 30-dniowego terminu niezbędnego do uznania o odpadnięciu podstawy do wypłacania skarżącej świadczenia wychowawczego na brata. Rodzeństwo miało zatem jeszcze siedem dni na powrót do Polski. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, z których wynika, że już w dniu 11 kwietnia 2023 r. D. A. miał poprawiony numer PESEL i nadany status [...]. Wójt Gminy [...] zaświadczył, że doszło do sprostowania danych (k. 85 akt administracyjnych). Natomiast Urząd Stanu Cywilnego w [...] nadał nr PESEL w dniu 4 kwietnia 2023 r. (k. 83 akt administracyjnych). Te działania organów nie mogą jednak świadczyć o utracie numeru PESEL oraz statusu [...] przez skarżącą ani przez jej brata, skoro rodzeństwo powróciło do Polski przed 30. dniem od momentu wyjazdu, a tego KGSG nie odnotował w swoim rejestrze. Pomimo faktycznego nieodnotowania powrotu do Polski, co wymagało ponowne nadanie numeru PESEL i statusu [...], utrata poprzednich nie miała miejsca, jeżeli zostało wykazane, że powrót do Polski nastąpił przed 30. dniem od momentu wyjazdu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 284/25). Do skargi na decyzję organu II instancji dołączono bowiem bilety, jakie świadczą o podróży rodzeństwa na linii [...] (k. 14 i 15 akt sądowych) oraz [...] (k. 30 akt sądowych). Z przedłożonych dokumentów wynika, że w dniu 8 marca 2023 r. zostały zakupione za łączną kwotę [...] dwa bilety autobusowe na imiona: A. A. (skarżąca) oraz D. A.. Z biletów wynika, że wyjazd z [...] w kierunku [...] miał nastąpić w dniu 13 marca 2023 r. o godzinie 17:00. Planowany przyjazd do miejsca destynacji powinien nastąpić z kolei w dniu 14 marca 2023 r. o godzinie 19:10. Wiadomo jednak, że skarżąca razem z bratem przyjechali na Ł. drogą kołową, więc zapewne autobusem, w dniu 16 marca 2023 r., tj. dwa dni po planowanym przyjeździe do W.. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że skarżąca razem z bratem przebywała w Polsce już w dniu 17 marca 2023 r., ponieważ tego dnia nabyli bilety autobusowe na linii [...]. Na biletach widnieje data: 17 ???????? 2023 p., co w języku polskim oznacza: 17 marca 2023 r. Jest to zatem okoliczność pozwalająca na stwierdzenie, że w dniu 17 marca 2023 r. rodzeństwo było z powrotem w P. , a więc przed upływem 30 dni od momentu opuszczenia kraju. Za istotny błąd po stronie skarżącej należy uznać to, że skarżąca dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedstawiła dowody, które powinna ujawnić w administracyjnym postępowaniu odwoławczym przed Prezesem ZUS. Co prawda przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala na włączenie do akt sprawy kolejnych dowodów i uznanie ich za istotne w sprawie, jednakże to i tak nie zmienia tego, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać. Prezes ZUS poprzestał tylko na badaniu rejestru KGSG. Jak skarżąca trafnie zasygnalizowała, KGSG nie mógł odnotować przyjazdu rodzeństwa do Polski, ponieważ przyjechali oni z L. , a na granicy [...] nie ma kontroli granicznej, jak też na granicy [...]. Brak kontroli granicznych wynika z układu Schengen, którego P. , L. i Ł. są stronami. Nie dało się zatem ujawnić faktycznej daty powrotnej do Polski. Co prawda przepis art. 3 ust. 1 ustawy pomocowej nakazuje obywatelowi Ukrainy złożenie stosownego wniosku do KGSG, aby odnotować przyjazd, jednakże trzeba mieć na względzie to, że D. A. miał problem z numerem PESEL, ponieważ był on błędnie nadany. W czasie kiedy prostowano dane D. , ZUS podjął już działania prowadzące do wyjaśnienia zasadności wypłat świadczenia wychowawczego. Ponadto decyzją z dnia 13 grudnia 2023 r., nr [...] postępowanie [...], ZUS wznowił wypłatę świadczenia z wyrównaniem za miesiąc, od którego wypłatę uprzednio wstrzymano. Jak stwierdził ZUS, D. A. jak i skarżąca nie opuścili Polski. Są to zatem sprzeczne sygnały, wobec których skarżąca mogła nabrać wątpliwości i ostatecznie nie informowała KGSG o powrocie przez Ł. i L. do P. . Przy tym wszystkim Prezes ZUS poprzestał na danych z rejestru KGSG, nie wykazując przy tym żadnej aktywności w postępowaniu dowodowym. Prezes ZUS nie podjął żadnych działań, poza sprawdzeniem rejestru KGSG, jakie mogłyby wyjaśnić okoliczności faktyczne. Prezes ZUS nie obalił w żaden sposób twierdzeń skarżącej podnoszonych w toku postępowania odwoławczego. To oznacza, że zaskarżona decyzja narusza istotnie przepis art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. w sposób, w jaki ma to wpływ na wynik sprawy. Z kolei decyzja ZUS w żaden sposób nie poddaje się kontroli, ponieważ nie zawiera ona uzasadnienia. Nie zostało wyjaśnione w ogóle, dlaczego ZUS podjął takie rozstrzygnięcie. Uprawniona jest konstatacja, że kontrolowane postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało charakter jednoinstancyjny. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi i jej samej. Organy obydwóch instancji naruszyły przepisy prawa procesowego (art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 11 i art. 15 k.p.a.) w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Na marginesie należy zaznaczyć, że pomimo ustaleń poczynionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd powstrzymał się od oceny rangi dowodowej i wskazania prawidłowego rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej w prowadzeniu postępowania administracyjnego. To jest wyłączna kompetencja organu administracji publicznej, a w niniejszej sprawie nie ma przesłanek do zastosowania art. 145a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim ZUS ponownie rozpatrzy sprawę skarżącej z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez nią, wyczerpująco odniesie się do nich, a wobec ewentualnej niemożności skonfrontowania tych dowodów z danymi zawartymi w rejestrze KGSG, na podstawie art. 81a § 1 k.p.a., rozstrzygnie wątpliwości co do okoliczności faktycznych na korzyść skarżącej.