II SA/Po 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Koło z dnia 18 marca 2010 r. nr XXXIII/291/2010 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Rady Gminy w Kole podjęła uchwałę nr X/50/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy Koło, dla obszaru określonego w załącznikach do tej uchwały. § 1 tej uchwały stanowi, iż przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Koło, dla obszaru określonego w załącznikach do tej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Koło (§ 2). W § 3 postanowiono, iż załączniki graficzne przedstawiające grancie obszaru objętego projektem planu stanowią integralną część niniejszej uchwały. Następnie Rady Gminy w Kole podjęła uchwałę Nr XXXIII/291/2010 z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy w Kole Nr X/50/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. Jako podstawę prawną Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uchwale Nr X/50/2007 wprowadzono zmiany w § 2 poprzez dodanie ust. 2 dotyczącego uprawnienia Wójta Gminy do skorzystania z możliwości wykonania zadań określonych w § 1 etapami obejmującymi poszczególne części obszaru planu. Etap I objął tereny oznaczone w załącznikach graficznych Nr 1 do 24 (pkt 1); etap II objął tereny położone w obrębie geodezyjnym [...], oznaczone w załączniku graficznym Nr 25 (pkt 2). W zmienionym § 3 wskazano, iż integralną częścią niniejszej uchwały są załączniki graficzne nr 1 do 25, przedstawiające granice obszarów objętych projektem zmiany planu określonego w § 1. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Z. K. i A. K. (działający poprzez pełnomocnika procesowego) wezwali "Radę Gminy Koło" do uchylenia uchwały Nr XXXIII/291/2010 z dnia 18 marca 2010 r. Wezwanie wpłynęło do Rady Gminy w Kole w dniu 22 kwietnia 2010 r. W ocenie zainteresowanych wprowadzenie dwóch etapów wykonania postanowień planu miejscowego spowoduje, że po uchwaleniu planu dla terenów objętych pierwszym etapem Rada Gminy będzie miała obowiązek uchwalić plan wyłącznie dla pojedynczej nieruchomości, opisanej w załączniku nr 25 do uchwały. Uchwalanie planu miejscowego obejmującego pojedyncze nieruchomości we wsi [...] doprowadzi do nienależytego określenia funkcji tych terenów. Zainteresowani powołali się również na to, że w uwagach do projektu planu z dnia[...] lipca 2009 r. podnieśli, iż projekt planu w oczywisty sposób narusza ład przestrzenny oraz zasady ochrony środowiska. W ocenie wzywających zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego prowadzi do faktycznego obejścia wyżej wskazanych zasad. W ich ocenie warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej we wsi [...] powinny być określone decyzją o warunkach zabudowy, a przedmiotem projektowanego planu nie są tereny położone w tej miejscowości. Wskazując na rolę planu miejscowego służącego określeniu zasad kształtowania polityki przestrzennej dla określonego obszaru (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zainteresowani podnieśli, iż plan powinien określać ogólną koncepcję architektoniczną danego obszaru; konieczność zachowania jej spójności oraz zgodności z prawem wymaga, aby dotyczyła ona konkretnego terenu; kształtowanie ładu przestrzennego dla konkretnej działki, odseparowanej od terenów objętych planem, prowadzi do obejścia przepisów o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie deczyji administracyjnej. Ponadto zainteresowani podnieśli, iż jeżeli określona nieruchomość nie została objęta projektem planu miejscowego, to obowiązkiem wójta jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 50 i 60 powołanej ustawy). Na uzasadnienie poglądu, że niedopuszczalne jest sporządzanie planu miejscowego wyłącznie dla jednej działki zainteresowani wskazali, iż tego typu praktyki powodują szereg negatywnych konsekwencji dla lokalnych społeczności. "Wywołanie miejscowego planu (...) wiąże się z koniecznością podjęcia stosownych ustaleń (por. art. 10 - 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wykonania prognozy oddziaływania na środowisko (art. 51 i n. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). Objęcie określonej nieruchomości miejscowym planem (...), z pominięciem nieruchomości sąsiednich, pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiednich szeregu uprawnień przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwałą Nr XXXV/303/2010 z dnia 18 maja 2010 r. Rada Gminy w Kole, po rozpoznaniu wezwania zainteresowanych z dnia 20 kwietnia 2010 r., odmówiła uchylenia uchwały własnej z dnia 18 marca 2010 r. Nr XXXIII/291/2010; wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. W uzasadnieniu do uchwały Nr XXXV/303/2010 Wójt Gminy podniósł, iż w sprawie nie nastąpiło naruszenie prawa - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; skoro nie nastąpiło naruszenie praw zainteresowanych działających w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to nie zachodzą przesłanki do uchylenia uchwały Rady Gminy Nr XXXIII/291/2010 z dnia 8 marca 2010 r. W dniu 21 czerwca 2010 r. (data stempla pocztowego na dowodzie nadania - k. 55; skarga wpłynęła do organu w dniu 23 czerwca 2010 r. - prezentata na skardze) A. K. (działają poprzez pełnomocnika procesowego) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy w Kole z dnia 18 marca 2010 r. Nr XXXIII/291/2010 w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy w Kole Nr X/50/2007 z dnia 29 czerwca 2007 r. pojętej w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gminy Koło, dla obszaru określonego w załącznikach do tej uchwały. Strona domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Nr XXXIII/291/2010 z dnia 18 marca 2010 r., zarzucając tej uchwale naruszenie art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być uchwalony dwuetapowo, oddzielnie dla jednej nieruchomości, podczas gdy w świetle zasady wyrażonej w art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęte w zaskarżonej uchwale dwuetapowe uchwalenie planu "stanowi obejście przepisów o postępowaniu w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". W uzasadnieniu została przedstawiona argumentacja tożsama z powołaną w skierowanym do Rady Gminy w Kole wezwaniu z dnia 20 kwietnia 2010 r. (z datą wpływu 22 kwietnia 2010 r.) do usunięcia naruszenia prawa - uchylenia uchwały z dnia 18 marca 2010 r. Nr XXXIII/291/2010. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koło podniósł, iż skarżona uchwała Rady Gminy w Kole z dnia 18 marca 2010 r. Nr XXXIII/291/2010 nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie realizacji planu miejscowego na zasadach przyjętych w tej uchwale ma przede wszystkim na celu wyeliminowanie znacznej przewlekłości postępowania. Organ wskazał, iż pierwszy etap realizacji planu może zostać już zakończony, co właśnie leży w interesie lokalnej społeczności, a zakończenie drugiego etapu nastąpi po dokonaniu szeregu ustaleń i uzgodnień. Za zupełnie chybiony uznał zarzut naruszenia "koncepcji architektonicznej terenu" chociażby z tego powodu, że realizacja tak pierwszego, jak i drugiego etapu musi być zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując, iż przepisy powołanej ustawy nie zakazują realizacji planu miejscowego z podziałem na etapy, organ wniósł o oddalenie skargi. Z załącznika do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 26 października 2010 r. oraz pisma Rady Gminy w Kole z tej samej daty wynika, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - uchwała Rady Gminy w Kole z dnia 18 maja 2010 r. Nr XXXV/303/2010 została doręczona stronie skarżącej w dniu 4 października 2010 r. (data prezentaty kancelarii prawnej). Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił również, iż nadał skargę w dniu 21 czerwca 2010 r. (dowód nadania listem poleconym). Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż skarży wskazaną uchwałę nie tyle co do dwuetapowości, lecz co do tego, że II etap ma być ograniczony tylko do jednej działki. Z przedmiotową działką graniczy nieruchomość skarżącej i dotychczas właściciele tej działki starali się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "[...]", którą kwestionuje skarżąca. Pełnomocnik złożył do akt odpis wyroku tutejszego Sądu wydany w sprawie II SA/Po 249/10 oraz kopie następujących dokumentów: decyzji SKO w Koninie z dnia [...] lutego 2010 r., pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] 2009 r. i decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną żądania skargi pełnomocnik skarżącej wskazał art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podał, iż naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło dlatego, że ograniczono prawo własności jej działki, która sąsiaduje z wyżej wymienioną działką; pozbawiono stronę środków odwoławczych, jakie przysługiwałyby skarżącej, gdyby inwestycja na sąsiedniej działce podlegała deczyji o warunkach zabudowy; pełnomocnik wskazał również na naruszenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 36 [ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Dodał, że w istocie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie narusza prawa własności skarżącej, jednakże jest pierwszym etapem procedury, która do takiego naruszenia doprowadzi; udział skarżącej w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy jest dla niej korzystniejszy; udział skarżącej w ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest znikomy; działka skarżącej nie jest objęta żadnym etapem tego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, iż skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wpłynęło do Rady Gminy w Kole w dniu 22 kwietnia 2010 r., zaś skarga została skutecznie wniesiona w dniu 21 czerwca 2010 r., zatem w terminie sześćdziesięciu dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w sytuacji, w której organ nie udzielił w odpowiedzi na wezwanie. W niniejszej sprawie Rada Gminy wprawdzie przed upływem trzydziestu dni podjęła uchwałę w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa (uchwała z dnia 18 maja 2010 r. Nr XXXV/303/2010), jednakże - jak wynika z akt sprawy - została doręczona stronie skarżącej dopiero 4 października 2010 r. Dodać należy, iż w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bieg terminu do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia organowi tego wezwania. Późniejsze udzielnie przez organ administracyjny odpowiedzi na wezwanie nie powoduje możliwości uznania, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania, jest skargą przedwczesną; okoliczność ta nie zmienia faktu, że taka skarga jest skargą wniesioną w terminie (patrz: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2006, Art. 53, Nb 4 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skuteczności skargi złożonej w niniejszym trybie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia w jej wniesieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w momencie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie OSK 476/04 (publ. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie ar. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda z 2005 r. Nr 7-8 ; dostępne jw.). W ocenie Sądu strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Żaden bowiem przepis prawa materialnego mogący być źródłem interesu prawnego A. K. nie został naruszony poprzez podjęcie uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro uchwała ma charakter intencyjny, to w żaden sposób nie może oddziaływać na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Tym bardziej, że nieruchomość skarżącej, jak to strona sama przyznała, położona jest poza terenem objętym którymkolwiek z etapów wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje rada gminy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zamiarem "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Wyłącznym zatem przedmiotem tejże uchwały jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem miejscowym. Tym samym tego rodzaju uchwała rozpoczyna prace planistyczne. Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ograniczyć sposób wykonywania prawa własności. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, następnie zmieniona zaskarżoną uchwałą wprowadzającą dwa etapy realizacji planu, jedynie nakazuje [powierza wykonanie uchwały - § 2 ust. 1] Wójtowi Gminy podjęcie prac planistycznych nad projektem planu w określonych granicach. Na tym etapie uchwała nie może nawet formułować propozycji przeznaczenia terenów pod określone funkcje. Taką kompetencję organ uchwałodawczy (rada gminy) nabywa dopiero na etapie uchwalenia nowego planu (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 74/05, Lex Nr 207929; dostępne jw.). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć również w tym miejscu trzeba, że nawet przynależność skarżącej do wspólnoty gminnej nie byłaby wystarczającą podstawą do korzystania z uprawnień przewidzianych przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Możliwe jest również zaniechanie przez radę gminy z przyczyn merytorycznych lub proceduralnych postępowania planistycznego, ewentualnie dokonanie zmian co do obszaru objętego przyszłym planem (uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu). Dlatego nie można w chwili obecnej przesądzić jakie będą końcowe efekty zaskarżonej uchwały intencyjnej. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby naruszenie jej interesu prawnego przejawiało się tym, iż gdyby teren działki nr [...] we wsi [...] (drugi etap realizacji planu) był poddany procedurze ustalania warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przysługiwałyby jej uprawnienia strony w tym postępowaniu i środki zaskarżenia. Jak już wyżej podkreślono, źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Warto też mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania planistycznego samo w sobie nie eliminuje możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki znajdującej się na obszarze objętym uchwałą intencyjną. Art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania na okres do 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiany przepis poszerza zakres fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego o sytuację, w której dopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Tym samym norma ta nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej. Wobec powyższego Sąd przyjął, że skarżąca A. K. nie wykazała, by wyżej opisana uchwała w przedmiocie zmiany uchwały intencyjnej naruszała - w chwili jej zaskarżenia - interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej i w konsekwencji oddaleniem skargi. Brak po stronie A. K. legitymacji skargowej wykluczał badanie merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska