II SA/Po 469/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Rektora Uniwersytetu im. [...] w [...] z dnia [...] marca 2018r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia uchyla zaskarżoną decyzję [...] (dalej: skarżący), wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., zwrócił się do Rektora Uniwersytetu [...] o całkowite zwolnienie z opłaty za świadczone usługi edukacyjne. Skarżący, w złożonym wniosku wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i przedstawił swoją ciężką sytuację socjalno-bytową. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Prorektor ds. studenckich Uniwersytetu [...] postanowił nie zwolnić skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty za studia niestacjonarne jednolite magisterskie na kierunku prawo w roku akademickim [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że Konstytucja RP, w art. 70 ust. 2 wskazuje, że ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnia pobiera opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych. Regulamin opłat za świadczone usługi edukacyjne w [...] (uchwała nr [...]/2014 Senatu Uniwersytetu [...] z [...] września 2014 r.) szczegółowo określa zasady odpłatności, a wysokość opłat podawana jest w zarządzeniach Rektora [...] co semestr. Studia niestacjonarne są studiami odpłatnymi. Organ wskazał także, że mimo trudnej sytuacji materialnej, na którą skarżący powołuje się od lat, i świadomości, że nie może opłacić studiów - podjął naukę na studiach niestacjonarnych. Uczelnia pomaga studentom w trudnych sytuacjach materialnych, również skarżącemu wielokrotnie pomogła pokryć koszty edukacji, ale nie może w całości finansować kształcenia na Uczelni, tym bardziej, że skarżący studiuje na [...] od wielu lat, dawno przekroczywszy planowany termin ukończenia studiów. Skarżący, nie zgadzając się rozstrzygnięciem organu, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., uzupełnionym następnie pismem pełnomocnika wyznaczonego z urzędu z dnia [...] października 2018 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji organu poprzez orzeczenie przez Sąd o zwolnieniu skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty za studia stacjonarne jednolite magisterskie na kierunku prawo w roku akademickim [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości oraz przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, co zostało potwierdzone stosownym orzeczeniem. Stan zdrowia skarżącego sprawia, że ma on ograniczone możliwości w podjęciu stałego zatrudnienia, bowiem zgodnie ze wskazaniami lekarza skarżący może pracować jedynie w warunkach chronionych. W związku z powyższym, skarżący jest obecnie osobą bezrobotną, jak również bez prawa do otrzymania zasiłku, w konsekwencji czego nie posiada on jakiegokolwiek źródła dochodu. Skarżący mieszka wspólnie z matką, która również jest osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym i jest on na całkowitym jej utrzymaniu. Z uwagi na powyższe, sytuacja finansowa skarżącego i jego rodziny jest bardzo ciężka. Skarżący nie ma możliwości poczynienia jakichkolwiek oszczędności, w tym w celu samodzielnego opłacenia nauki na Uniwersytecie, tym bardziej, iż środki finansowe którymi dysponuje wraz z matką z trudnością pokrywają codzienne i bieżące wydatki. Opisane okoliczności mają miejsce od wielu lat i także stanowią powód, dla którego skarżący nie ukończył do tej pory studiów na kierunku prawo. Zdaniem skarżącego opisany stan faktyczny sprawy został w pełni udowodniony przez skarżącego dokumentacją przez niego przedłożoną, znajdującą się w aktach sprawy, co do której organ rozpatrując sprawę i wydając decyzję odmowną w ogóle się nie ustosunkował, tym samym dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie. Wskazuje na to przede wszystkim lakoniczne uzasadnienie decyzji organu, w którym nie odniósł się on w żaden sposób do poszczególnych dowodów, wskazując zarówno te, które uznał za udowodnione, jak i te, którym takiego przymiotu nie nadał. Niewątpliwie stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował podczas rozpatrywania sprawy i wydania zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do przywołania postanowień Regulaminu studiów, w skutek czego wydał zaskarżoną decyzję, którą w sposób lakoniczny uzasadnił, nie przedstawiając w sposób konkretny swojego stanowiska, tym samym uniemożliwiając w pełni merytoryczne ustosunkowanie się skarżącego do jej treści. Jednocześnie skarżący podaje, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organu co do sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, zgodnie z art. 7a k.p.a., organ powinien rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości na jego korzyść, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, prowadząc tym samym postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu - art. 8 k.p.a. Skarżący wskazuje, że efektem powyższego jest naruszenie przez organ konstytucyjnego prawa skarżącego do edukacji a także zasady równości wobec prawa i pomocy osobom niepełnosprawnym. W ocenie skarżącego, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem postanowień Regulaminu Studiów i Uchwały Senatu [...], Rektor może zwolnić studenta z obowiązku wniesienia opłaty semestralnej za studia niestacjonarne. Zwrot "może" oznacza, iż decyzja taka ma charakter uznaniowy, w konsekwencji czego nawet w przypadku spełniania określonych w Regulaminie warunków zwolnienia od opłat organowi przysługuje prawo odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Jednakże mając na względzie kryteria słuszności i celowości, oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartej na uznaniu nie może oznaczać dowolności i arbitralności, a co za tym idzie organ nie może dokonać przekroczenia granicy uznania administracyjnego. Nadto, zakres takiego uznania nie jest nieograniczony, albowiem wyznaczają go normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i prawa materialnego, wobec czego organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale także celem danej regulacji. Skarżący wskazał nadto, że organ nie powinien w ogóle brać pod uwagę faktu, że skarżący już dawno mógł skończyć studia w standardowym toku nauczania, bowiem każda sprawa wszczęta na skutek nowego wniosku winna zostać oceniona i rozstrzygnięta przez organ niezależnie od innych tożsamych podmiotowo i przedmiotowo spraw, a to z uwagi na zmianę okoliczności oraz stosunków uzasadniających złożenie kolejnego wniosku przez skarżącego. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że decyzja w rozpoznawanej sprawie została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 z późn. zm., dalej: prawa o szkolnictwie wyższym). Zgodnie z przywołanymi przepisami, do decyzji podjętych przez organy uczelni w m.in. indywidualnych sprawach studentów, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (ust. 1). Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. (ust. 2). Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zakwalifikował wniesione przez skarżącego pismo jako skargę a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest bowiem skierowane do Sądu. Przechodząc do oceny kwestionowanej przez skarżącego decyzji, zwrócić należy uwagę, że została ona wydana w oparciu o treść § 14 uchwały nr [...]/2014 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2014 r., zgodnie z którym: 1. W przypadku opłaty za studia niestacjonarne rektor może: 1) zwolnić studenta z obowiązku wniesienia semestralnej opłaty za studia, w części lub w całości, w przypadku udokumentowanej trudnej sytuacji materialnej studenta lub okoliczności losowych powodujących przejściową trudną sytuację materialną; 2) zwolnić studenta z obowiązku wniesienia semestralnej opłaty za studia, w części lub w całości, w przypadku uzyskania wybitnych wyników w nauce; 3) zwolnić studenta z obowiązku wniesienia semestralnej opłaty za studia, w części lub w całości, w przypadku uczestniczenia w międzynarodowym programie stypendialnym; 4) zwolnić studenta z obowiązku wniesienia semestralnej opłaty za studia, w części lub w całości, w przypadku udokumentowanych innych, szczególnych okoliczności; 5) zwolnić studenta z obowiązku wniesienia odsetek naliczonych za nieterminową wpłatę. 2. Zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1 mogą być przyznane wyłącznie na pisemny wniosek studenta złożony nie później niż do 15 listopada za semestr zimowy i nie później niż do 31 marca za semestr letni. Wniosek studenta może dotyczyć wyłącznie okresu jednego semestru. 3. Trudną sytuację materialną, o której mowa w ust. 1 pkt 1, student zobowiązany jest udokumentować poprzez złożenie: 1) dokumentów potwierdzających trudną sytuację materialną; 2) innych dokumentów potwierdzających zaistnienie przejściowej trudnej sytuacji materialnej. 4. Wniosek kierowany jest do rektora po zaopiniowaniu przez dziekana. 5. Zwolnienie, o którym mowa w ust. 1, nie może dotyczyć studenta pierwszego roku studiów niestacjonarnych tytułem opłaty za pierwszy semestr studiów niestacjonarnych. W ocenie Sądu w sprawie nie został zachowany tryb postępowania określony ww. Regulaminem. Akta sprawy nie zawierają bowiem informacji o podstawie działania w sprawie Prorektora Uniwersytetu, zamiast Rektora. Brakuje także opinii dziekana sporządzonej zgodnie z ust. 4 Regulaminu. Już więc z powyższych względów, wydana w sprawie decyzja podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien w pierwszej kolejności uzupełnić akta sprawy o dokument wskazujący na upoważnienie Prorektora do wydania decyzji a także o opinię Dziekana w przedmiocie wniosku skarżącego. Zwrócić również należy uwagę, że decyzja o odmowie zwolnienia z obowiązku wniesienia semestralnej opłaty za studia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Z przytoczonego wyżej Regulaminu wynika bowiem, że w przypadku zaistnienia wskazanych przesłanek rektor "może" zwolnić studenta z obowiązku jej wniesienia. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzje tego rodzaju muszą być poddane szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2017 r., sygn. akt: III SA/Kr 252/17, LEX nr 2323152). W rozpoznawanej sprawie wydana decyzja narusza wymienione wyżej przepisy. Organ w swoich rozważaniach nie odniósł się do materiału dowodowego złożonego przez skarżącego, wskazując jedynie, że skarżący powołuje się na swoją trudną sytuację materialną. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, jaka jest ocena organu co do przedłożonych dokumentów i czy organ uznał, że została spełniona któraś z przesłanek umożliwiających zwolnienie studenta z opłaty za studia, w szczególności organ nie wskazał wprost, czy uznaje trudną sytuację materialną skarżącego za udokumentowaną w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien odnieść się do złożonych przez skarżącego dowodów i wyjaśnić swoje stanowisko w zakresie zaistnienia przesłanek uprawniających do zwolnienia z opłaty za studia. W przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek zwolnienia z uiszczenia opłaty, organ winien mieć na względzie (dostrzeżoną także przez pełnomocnika skarżącego) specyfikę decyzji uznaniowych. Nawet bowiem w przypadku spełniania określonych w Regulaminie warunków zwolnienia od opłat organowi przysługuje prawo odmowy uwzględnienia takiego wniosku. W przypadku jednak decyzji odmownej wydanej mimo spełnienia przesłanek wymienionych w Regulaminie, organ winien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, mając na względzie zwłaszcza treść art. 7 k.p.a. i wynikający z niego obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli a także, wynikającą z art. 11 k.p.a., zasadę przekonywania. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, że skarżący, mimo trudnej sytuacji materialnej, na którą powołuje się od lat, i świadomości, że nie może opłacić studiów podjął naukę na studiach niestacjonarnych a nadto, że Uczelnia pomaga studentom w trudnych sytuacjach materialnych, również skarżącemu wielokrotnie pomogła pokryć koszty edukacji, ale nie może w całości finansować kształcenia na Uczelni, tym bardziej, że skarżący studiuje na [...] od wielu lat, dawno przekroczywszy planowany termin ukończenia studiów. Stwierdzenia organu w tym przedmiocie są zbyt ogólne. W przypadku skorzystania przez organ z możliwości odmowy uwzględnienia wniosku studenta mimo spełnienia wskazanych w Regulaminie przesłanek, winien on w sposób szczegółowy i jednoznaczny wskazać, dlaczego podjął decyzję tej treści. Organ winien w szczególności konkretnie wskazać jak długo skarżący studiuje (Sądowi bowiem z urzędu wiadomym jest, że skarżący był skreślony z listy studentów a następnie składał wniosek o wznowienie studiów). Nadto, organ już w samej decyzji winien wyjaśnić jakiej wartości pomoc została udzielona skarżącemu w przeszłości i jaką część wszystkich należnych opłat ta pomoc stanowiła. Organ winien również wyjaśnić i ocenić, czy skarżący, mimo niepełnosprawności, podejmuje starania o uzyskanie środków na dalszą edukację a także opisać dlaczego, mimo wcześniejszego uwzględniania wniosków skarżącego, w tym przypadku organ wydał inną decyzję. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z treścią § 14 ust. 2 Regulaminu, wniosek studenta o zwolnienie z opłat może dotyczyć wyłącznie jednego semestru. Powyższe powinno również znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji, która w sposób jednoznaczny ma odnosić się do konkretnego semestru nauki. Podsumowując, wobec stwierdzenia, że wydana w sprawie decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega ona uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).