II SA/Po 47/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. G., reprezentowany przez pełnomocnika J. K. pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Burmistrza K. z "żądaniem strony [wezwanie do usunięcia naruszenia prawa] wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...]. oraz P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. 5361) dotyczącej zapisów zawierających pojęcie "wysokość zabudowy" i § 55 w zakresie przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną (14KDw), zamiast pod drogę publiczną. Burmistrz K. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) przekazał powyższe pismo według właściwości Radzie Miejskiej w K. wyjaśniając, że stanowi ono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). Rada Miejska w K. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. udzieliła Z. G. odpowiedzi podając, że nie znalazła podstaw do nadania dalszego biegu sprawie. Z. G., działając przez pełnomocnika wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na "postanowienie Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności części planu miejscowego". W uzasadnieniu podał, że podstawą zażalenia jest art. 61a § 2 k.p.a. Zarzucił organowi, że ten nie wskazał podstaw swego działania i załatwił sprawę pismem, co było niedopuszczalne. Zaznaczył, że gdyby Kolegium odmiennie zinterpretowało pismo Rady Miejskiej w K., to prosi o potraktowanie niniejszego zażalenia jako zażalenia na bezczynność Rady Miejskiej w K. w niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...], na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie. Kolegium uznało, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wskazało, że jeżeli wnioskodawca kwestionuje zapisy planu miejscowego to właściwym jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga powinna być wniesiona po uprzednim wezwaniu organu - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do kwestii zdefiniowania przez pełnomocnika Z. G. pisma Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) Kolegium stwierdziło, że wydawanie w tym przedmiocie orzeczenia administracyjnego jest niezasadne. Prawidłowym było poinformowanie pełnomocnika wnioskodawcy tylko pismem o niezasadności wniosku w przedmiocie unieważnienia uchwały o planie miejscowym. Kolegium wskazało, że tryb administracyjny, o jaki zastosowanie wnosi pełnomocnik wnioskodawcy jest nieprawidłowy. Niezasadne jest zarówno postępowanie zażaleniowe, jak i tryb zażalenia na bezczynność organu gminy. W rezultacie niniejsza sprawa administracyjna w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie było podstawy materialnoprawnej do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Dlatego Kolegium uznało, że prawidłowym jest umorzenie postępowania. Z. G., reprezentowany przez r. pr. G. W. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił organowi brak wskazania w komparycji decyzji jej podstawy prawnej, nieokreślenie, jakie postępowanie organ umorzył i czy było to postępowanie I-instancyjne, czy odwoławcze, błędne umorzenie postępowania, które nie zostało wszczęte, a także błędną wykładnię art. 61a k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), kosztów sądowych (200 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi Z. G. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. wydana na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., którą umorzono postępowanie wywołane – jak można domniemywać z treści decyzji – żądaniem skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności części planu miejscowego (uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]) obejmującego rejon Al. [...]. oraz P. . Zwrócić należy uwagę, że powyższe pismo skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. wzywało organ gminy – Burmistrza K. do usunięcia naruszenia prawa wobec – zdaniem skarżącego – niezgodnych z prawem zapisów planu miejscowego uchwalonego przez Radę Miejską w K.. Tym samym wezwanie to – jak trafnie przyjął Burmistrz K. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wezwania, stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Adresatem powyższego wezwania jest organ, który wydał akt będący przedmiotem wezwania. W tym wypadku właściwym adresatem wezwania winna być Rada Miejska w K.. Trafnie zatem Burmistrz K. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. przekazał wezwanie skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. Radzie Miejskiej. Jak słusznie stwierdziło Kolegium, odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przybiera postać zwykłego pisma procesowego. Pismo to stanowi pismo procesowe w sprawie sądowoadministracyjnej. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dn. 7.04.2017 r. – Dz. U. poz. 935) określał bowiem, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (m.in. w sprawach skarg na uchwały), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W związku z powyższym przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Tym samym nie stanowi realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia. W konsekwencji odpowiedź na wezwanie uznawano za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1874/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy uznać, że właściwą postać zwykłego pisma procesowego przyjęła odpowiedź Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., w której nie uwzględniwszy wezwania Z. G. do usunięcia naruszenia prawa wskazano, że nie znaleziono podstaw do nadania dalszego biegu przedmiotowej sprawie. Zważywszy zaś, że powyższe pismo Rady Miejskiej w K. stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniach tych przepisów przed nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a dotyczyła uchwał podjętych po tej dacie), jedynym środkiem prawnym, który przysługiwał skarżącemu zmierzającemu do zaskarżenia zapisów uchwały w przedmiocie planu miejscowego było wniesienie skargi do tutejszego Sądu. W świetle powyższego niedopuszczalne było zażalenie skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. na powyższe pismo, które - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie stanowiło postanowienia Rady Miejskiej w K. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, obowiązkiem Kolegium było stwierdzenie na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w formie postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Przepis art. 134 k.p.a. znajdujący odpowiednie zastosowanie do postanowień poprzez art. 144 k.p.a. określa bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W rezultacie, Kolegium wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie tylko naruszyło powyższe przepisy k.p.a. przez ich niezastosowanie, lecz również naruszyło art.17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. błędnie je stosując. Po pierwsze Kolegium umorzyło postępowanie administracyjne, które nie zostało wszczęte. Choć organ prawidłowo przyjął, że w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., a art. 101 ust. 1 u.s.g., w konsekwencji czego słusznie stwierdził, że nie jest zasadne wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to następnie błędnie uznał, że postępowanie należy jako bezprzedmiotowe umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem wobec "zażalenia" skarżącego z dnia 28 czerwca 2017 r. było stwierdzenie jego niedopuszczalności w drodze postanowienia. Kolegium naruszyło zatem również art. 105 § 1 k.p.a. rozstrzygając w niniejszej sprawie w drodze decyzji. Właściwa formą rozstrzygnięcia, jak Sąd wyżej wyjaśnił, było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w drodze postanowienia (art. 134 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, uznawszy, że zaskarżona decyzja narusza ww. przepisy postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Kolegium będzie – na mocy art. 153 p.p.s.a. – uwzględnienie wyrażonej powyżej oceny prawnej i wskazań Sądu. Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 zł, jako sumy wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).