II SA/Po 472/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi I. J. W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia odmówić wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) (...). /-/ Wiesława Batorowicz J. I. i W. M. złożyli skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) ((...)nr (...)), którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną nr (...) z dnia (...) o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. Nr (...) z dnia (...) w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "A" w granicach gminy W. W skargach zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia (...) tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia (...). Pismem z dnia (...) skarżący J. I. wniósł o wstrzymanie wykonania wyżej przywołanej ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) (...) z uwagi na obawę, że wykonanie przez inwestora tej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, jak również ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody wskutek wykonania wskazanej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał na zagrożenie obszarów chronionych, poważne niebezpieczeństwo wystąpienia szkody w środowisku przyrodniczym okolic planowanej inwestycji, w tym w wodach Jeziora, skutkujące zmianą warunków bytowania chronionych gatunków w ich naturalnych siedliskach. Podniósł między innymi, iż decyzja środowiskowa nosi wszelkie cechy decyzji wykonalnej i nie można do niej w drodze analogii odnosić poglądów orzecznictwa potwierdzającego niewykonalność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego decyzja środowiskowa nie tylko określa warunki i wymogi podyktowane względami środowiska, jakie powinny być zostać zachowane przy realizacji inwestycji, ale rozstrzyga również o licznych obowiązkach materialnoprawnych inwestora - w szczególności o obowiązkach w zakresie środków łagodzenia oddziaływania i monitoringu inwestycji, a zwłaszcza wykonania kompensacji przyrodniczej. W ocenie skarżącego obowiązki te mają charakter samoistny i bezwarunkowy, ich wykonalność zapada z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, niezależnie od tego czy nastąpi ich transpozycja do innych decyzji wydawanych w toku procesu inwestycyjnego. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący powołał brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Ponadto skarżący wskazał na stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa co do tego, że decyzja środowiskowa ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni ona wobec niego funkcję prejudycjalną. W ocenie skarżącego wniosek o wstrzymanie decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) jest jedynym środkiem zaradczym, jaki może uruchomić skarżący w procesie inwestycyjnym przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "A" przez Kopalnię Węgla Brunatnego "B" S.A., a nie jest pewne czy skarżącemu będą służyć odpowiednie środki prawne w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarżący ponadto przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2008 r. (II OSK 821/08, LEX nr 489527) co do zapewnienia formalnej zgodności przepisów prawa polskiego o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (także przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak i na obszary Natura 2000) z dyrektywą nr 85/337 i dyrektywą nr 92/43, jak i takiego stosowania przepisów krajowych, by została zapewniona praktyczna i skuteczna realizacja celów obydwu dyrektyw (art. 249 TWE), a w razie ewentualnych wątpliwości ich usuwanie w drodze wykładni zgodnie z prawem wspólnotowym. Skarżący powołał się także na art. 10a dyrektywy EIA – dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. WE L 175 z 5 lipca 1985 r. ze zm.) i wyraził pogląd, że zapewnienie zainteresowanej społeczności dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym organem powinien gwarantować ochronę tymczasową, na uzasadnienie czego powołał zasadę ostrożności wyrażoną w art. 174 ust. 2 TWE oraz postanowienie prezesa ETS z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie C-193/07R, które dotyczyło bezpośrednio wstrzymania przez Trybunał wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydane dla obwodnicy Augustowa. Skarżący powołał się także na stanowisko zaprezentowane w piśmiennictwie co do tego, że każde przekonanie organu prowadzącego postępowanie, iż decyzja narusza przepisy o ochronie środowiska, choćby okazało się błędne w świetle pełnego materiału dowodowego, nakładać będzie na ów organ powinność wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (M. Sieniuć, Naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, CASUS 2003, Nr 1, s. 7), oraz wskazał na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. (VII SA/Wa 1263/07). W przekonaniu skarżącego fundamentalne zasady prawa ochrony środowiska – prewencji i ostrożności – przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto zwrócił uwagę na to, że poza przesłankami z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do "uzasadnionych przypadków" przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nauka prawa zalicza prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisu art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., wynika, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Omawiana instytucja może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych, podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd też wnosząc skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności można skutecznie żądać wstrzymania wykonania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168 - 169). To jednak, czy żądnie zostanie uwzględnione zależy między innymi od tego, czy akt ten jest wykonalny i czy jego wykonanie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zagrożenia dóbr wymienionych w przywołanym przepisie. Wobec powyższego uznać należy, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego bądź innego aktu w granicach sprawy służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie wskazane we wniosku zagrożenia, które uzasadniają wstrzymanie aktu objętego wnioskiem sprowadzają się do tezy, że niewstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia prowadzi do podjęcia działań, które wywołają stan zagrożenia obszarów chronionych, spowodują poważne niebezpieczeństwo wystąpienia szkody w środowisku przyrodniczym okolic planowanej inwestycji (w tym w wodach Jeziora), skutkujące zmianą warunków bytowania chronionych gatunków w ich naturalnych siedliskach. Tymczasem decyzji Wójta Gminy W. z dnia (...) o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "A" w granicach gminy W. nie prowadzi bezpośrednio do wydobywania węgla brunatnego w tej lokalizacji przez Kopalnię Węgla Brunatnego "B" S.A. Przedmiotowa decyzja nie wywołuje takiego skutku, jej uzyskanie przez inwestora jest wprawdzie niezbędnym warunkiem dla uzyskania możliwości eksploatacji złoża, jednakże stanowi tylko pośredni etap procesu inwestycyjnego prowadzący do stanu, w którym już tylko od woli inwestora zależeć będzie, czy podejmie działania związane z wydobywaniem kopaliny. Działalność gospodarcza w postaci wydobywania kopaliny wymaga w rozpatrywanej sytuacji przede wszystkim uprzedniego uzyskania odpowiedniej koncesji, zaś wzniesienie obiektów budowlanych, związanych z eksploatacją złoża, wymaga zachowania przepisów prawa budowlanego (w tym w zakresie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ nadzoru górniczego), co wynika z treści art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 57 oraz art. 58 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Dodać należy, iż z reguły wydanie koncesji prowadzić będzie także do sporządzenia na podstawie art. 53 tej ustawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego objętego koncesją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., VI SA/Wa 113/06, LEX nr 322731), a podjęcie działalności w zakresie wydobywania kopaliny z określonego złoża, w tym uruchomienie zakładu górniczego, uzależnione jest od spełnienia wielu dalszych szczegółowych warunków określonych w przywołanej ustawie. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż decyzja Wójta Gminy W. z dnia (...) o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie może bezpośrednio wywołać skutków w postaci wystąpienia zagrożenia dla środowiska. Nawet jeżeli nakłada ona na inwestora określone obowiązki, to wykonanie tych obowiązków, które prowadzą do bezpośredniej ingerencji w środowisko, jest możliwe najwcześniej po uzyskaniu wyżej wymienionej koncesji, która pozwala na eksploatacje złoża kopaliny w ściśle określonych warunkach. Wskazana we wniosku decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Natomiast kwestie dalszego procesu inwestycyjnego i ewentualnego uzyskania - w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – stosownej koncesji czy pozwolenia na budowę, nie mogą wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonej oceny o braku podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji, gdyż okoliczności te dotyczą zagadnienia, które nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Niewątpliwie bezpośrednie skutki, o jakich wyżej mowa, mogą wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora koncesji i ewentualnie także decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama tylko możliwość uzyskania koncesji czy pozwolenia nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienia NSA: z dnia 18 lutego 2009 r., II OZ 146/09 i z dnia 19 marca 2008 r., II OZ 228/08 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., IV SA/Wa 1660/09 - dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ Wiesława Batorowicz