II SA/Po 472/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi J. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania; oddala skargę Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. J. J. i G. J. wnieśli o zwnowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza [...] nr [...] dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jako podstawę wznowienia wskazali na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, podnosząc, że istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa przez lokalnych urzędnikow przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji i nie można wykluczyć, że dane dotyczące spełnienia przez inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa zostały sfałszowane i odbiegają od stanu faktycznego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz Ś. wznowił wspomniane postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Burmistrz Ś. na podstawie art. 105, art. 148 § 1, art. 150 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracji (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek J. i G. J. w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z nr [...] dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wezwał skarżących do przedstawienia dowodów potwierdzających tezę wniosku o wznowienie, a także wskazanie terminu, kiedy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący nie udzielili jednak konkretnej odpowiedzi w kwestii wspomnianego terminu. Organ I instancji uznał za niewiarygodne wyjaśnienia skarżących, że w listopadzie 2014 r. w trakcie rozmów z postronnymi osobami skarżący dowiedzieli się, że uznaniowość i ewentualne nadużycie prawa przez pracowników organu I instancji może być nieprzypadkowa i wiązać się z osobą inwestora. Z akt sprawy wynika przy tym, że wydawane decyzje były doręczane skarżącym: (1) decyzja z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] została doręczona w dniu [...] marca 2011 r.; (2) decyzja z dnia [...] września 2011 r., nr [...] – w dniu [...] września 2011 r.; decyzja z dnia 7 września, nr [...] – w dniu [...] września 2011 r. Tym samym należy w ocenie organu I instancji przyjąć, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią wymienionych decyzji i w ciągu miesiąca powinni byli złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Wobec tego wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. został złożony z przekroczeniem terminu z art. 148 k.p.a., a dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Pismem z dnia [...] września 2014 r. J. i G. J. odwołali się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przepisy o wznowieniu postępowania nie pozwalają organowi administracji publicznej na umorzenie postępowanie. Nie można bowiem w szczególności łączyć bezprzedmiotowości postępowania z negatywną oceną faktów przez organ administracji publicznej w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto skarżący wskazali, że nie można wykluczyć popełnienia przestępstwa przez pracowników organu I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Dane, na których oparł się Burmistrz Ś., zostały bowiem prawdopodobnie dopasowane do oczekiwań inwestora. Tymczasem w poruszanej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek z dnia 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Fakt ten potwierdza analiza porównawcza wybranych warunków zabudowy ustalonych w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., dotyczących takiej samej inwestycji, zlokalizowanej na sąsiedniej działce nr [...]. Skarżący wskazali następnie na wątpliwości związane z wyznaczeniem linii zabudowy, wskaźnikiem powierzchni zabudowy oraz wysokością górnej krawędzi elewacji. Zaznaczyli również, że organ I instancji nie rozpoznał ich wniosku merytorycznie, ograniczając się jedynie do wadliwego stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktycznego poczynione przez organ I instancji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2015 r. wyraźnie wskazano niezachowanie terminu z art. 148 k.p.a. jako przyczynę umorzenia postępowania. Nie można przy tym pominąć badania wspomnianego terminu. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżących, wznowienie postępowania nie wyklucza następnie możliwości umorzenia postępowania z uwagi na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia z art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu z art. 148 k.p.a. stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ administracji publicznej powinien takie postępowanie umorzyć. Następnie organ II instancji przytoczył stanowisko skarżących zawarte w pismach z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] lipca 2015 r. i [...] lipca 2015 r. W pismach tych skarżący wskazywali na możliwość popełnienia przestępstwa przez pracowników organu I instancji. J. i G. J. podnieśli zarazem w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., że dowiedzieli się o potencjalnie przestępczym działaniu osób zatrudnionych przez Burmistrza Ś. w trakcie rozmów z osobami postronnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło zatem art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które zostały wskazane jako podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Organ II instancji wskazał również, że skarżący nie przedłożyli żadnego prawomocnego orzeczenia sądu lub innego dokumentu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub wydanie decyzji ostatecznej w wyniku przestępstwa. Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, której dotyczy wznowienie, również nie zawiera żadnych dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Doręczono im również wspomniane rozstrzygnięcie, a zatem nie ulega wątpliwości, że miesięczny termin z art. 148 k.p.a. został przekroczony. Wobec tego organ I instancji trafnie umorzył postępowanie. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. J. i G. J. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie; (2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r., która mogła być wydana w wyniku popełnienia przestępstwa. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] września 2014 r., podkreślając, że w ich ocenie organ II instancji nie rozpatrzył należycie wszystkich okoliczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] września 2011 r., nr [...] i [...] (k. 14-17 akt adm. organu I instancji), Burmistrz Ś. ustalił na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], 2299 i [...], a polegającej na budowie budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...], [...] wraz z urządzeniami budowlanymi oraz na rozbudowę kanalizacji sanitarnej (k. 5-15 akt adm. organu I instancji). Żadna ze stron nie kwestionowała przy tym ostateczności powyższego rozstrzygnięcia. Fakt ten należy zatem uznać za bezsporny. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 2 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w ściśle określonym trybie. Jednocześnie przepisy określające sposób zmiany lub uchylenia takich rozstrzygnięć nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. J. i G. J. zwrócili się do Burmistrza Ś. z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (k. 1-4 akt adm. organu I instancji). Zgodnie z wymienionym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; bądź też (2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Tym samym w razie ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] marca 2011 r. mogłaby być usunięta z obrotu prawnego. Niemniej ustawodawca wskazuje zarazem w art. 148 § 1 k.p.a., że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwsze instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kontrowersje, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy skarżący zachowali wspomniany termin. W tej mierze należy zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi negatywnej i przychylić się do stanowiska organów administracji publicznej. Zarówno w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., inicjującym kontrolowane postępowanie, jak i w późniejszego piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 68 akt adm. organu I instancji) skarżący konsekwentnie wskazywali na różnice zachodzące między omawianą decyzją z dnia [...] marca 2011 r. i wcześniejszą decyzją nr [...] Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], ustalającą na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w miejscowości Ś. (k. 18-25 akt adm. organu I instancji). Odmienności te w ocenie J. i G. J. mogły świadczyć o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w wyniku przestępczego działania pracowników organu I instancji, którzy oparli się na danych korzystnych dla inwestora. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że skarżący byli stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., na co wskazuje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] (k. 32-39 akt adm. organu I instancji), wydana na skutek odwołania J. i G. J. od wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 303/06, uwzględniający skargę J. i G. J. na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], utrzymującą w mocy wymienioną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. (k. 26-31 akt adm. organu I instancji). Konsekwentnie zatem J. i G. J. wiedzieli o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i znali jej treść. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym należy uznać, że J. i G. J. uzyskali wiedzę o decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. najpóźniej w dniu [...] sierpnia 2006 r., gdy został wydany wspomniany wyrok. Mając na względzie fakt, że zarzut wydania decyzji w wyniku przestępstwa i w oparciu o sfałszowane dowody skarżący wywodzą z porównania treści decyzji z dnia [...] marca 2011 r. z decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., należy przyjąć, że ujawnienie się ewentualnej okoliczności stanowiącej postawę wznowieniową nastąpiło w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Wtedy bowiem skarżący mogli porównać oba rozstrzygnięcia i rozważyć ich zgodności z prawem. Jednocześnie według stanowiska organu I instancji decyzja z dnia [...] marca 2011 r. została doręczona skarżącym w dniu [...] marca 2011 r. W aktach sprawy nie znajduje się wprawdzie zwrotne potwierdzenie odbioru tej przesyłki, niemniej skarżący nie kwestionowali daty otrzymania wymienionego rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. narusza termin z art. 148 k.p.a. o ponad 3,5 roku. Tym samym z uwagi na powyższe uchybienie wniosek ten nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez organy administracji publicznej. Z materiału dowodowego wynika zarazem, że w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji wezwał skarżących do podania terminu, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (k. 66 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. J. i G. J. wskazali jedynie ogólnikowo, że powzięli wiedzę o możliwości popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w listopadzie 2014 r. w trakcie rozmów z postronnymi osobami, które wskazały im na "potencjalnie nieprzypadkowy charakter uznaniowości organu I instancji na korzyść inwestora". Okoliczność ta pozostaje jednak nieweryfikowalna i prawidłowo organy administracji uznały powyższe twierdzenie za niewiarygodne. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że katalog rozstrzygnięć wskazany w art. 151 k.p.a. dotyczy jedynie przypadku, gdy wniosek jest poprawny, złożony w terminie i podlega merytorycznemu załatwieniu. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. został złożony po upływie terminu z art. 148 k.p.a., a zatem nie powinien być procedowany przez organ I instancji. Niemniej Burmistrz Ś. wydał postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. (k. 50 akt adm. organu I instancji). Niezbędne stało się zatem zakończenie tego postępowania, przy czym nie mogło ono nastąpić w drodze wydania orzeczenia merytorycznego z art. 151 k.p.a. Wobec tego organ administracji publicznej zobowiązany był do umorzenia postępowania na mocy art. 105 § 1 k.p.a., co też słusznie uczynił. Należy poza tym zauważyć, że wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego także z innej przyczyny. Jak wynika bowiem z powyższego wniosku, podstawą wznowienia postępowania miał być przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 2 k.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wymaga co do zasady legitymowania się orzeczeniem stwierdzający, że określone przestępstwo zostało popełnione. Od tego wymogu można odstąpić jedynie wyjątkowo, gdy fakt popełnienia przestępstwa jest oczywisty. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika jednak, by spełnione zostały wymienione wyżej warunki. Skarżący nie wskazali żadnego orzeczenia lub innego dokumentu, który chociaż pośrednio wskazywałbym na popełnienie przestępstwa przez pracowników organu I instancji. Takiego potwierdzenia nie dostarcza również analiza dokumentacji w aktach sprawy. Co więcej, sami skarżący nie podali żadnych dokładnych okoliczności uzasadniających ich wywody. Twierdzenia J. i G. J. mają przy tym charakter ogólnikowy i hipotetyczny, odnosząc się do sytuacji, która mogłaby potencjalnie wystąpić w ocenie bliżej nieokreślonej grupy osób. Sami skarżący podkreślają zarazem w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., że ich zarzuty czynione są w trybie przypuszczającym. W podobnym tonie utrzymane są także wniosek o wznowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., odwołanie z dnia [...] września 2015 r. (k. 1-5 akt adm. organu II instancji) oraz skarga z dnia [...] czerwca 2016 r. (k. 3-6 akt sądowych). Trudno zatem przyjąć, by ewentualne popełnienie przestępstwa przez osoby zatrudnione przez Burmistrza Ś. miało charakter oczywisty. W konsekwencji nie można również przyjąć, że spełnione zostały wymogi z art. 145 § 2 kpa do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wydania postanowienia wszczynającego postępowanie wznowieniowe. W konsekwencji wadliwie wszczęte postępowanie wznowieniowe należało umorzyć. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).