II SA/Po 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2012 roku, na podstawie art. 16, art. 20, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255) (1) uchylił od dnia [...] lipca 2010 r. decyzję własną z dnia [...] września 2005 r. oraz zmieniającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., (2) odmówił A. J. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2010 r., (3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnienie organ wyjaśnił, iż w dniu [...] września 2012 r. otrzymał informację z Zakładu Ubezpieczeń S[połecznych Oddział w O. W., Inspektorat w K., że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznano A. J. dodatek pielęgnacyjny. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym A. J. od miesiąca lipca 2010 r. utraciła prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez A. J. w okresie od [...] lipca 2010 do [...] września 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ wskazał, że w dalszej kolejności zostanie wydana decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, określająca kwotę nienależnie pobranych świadczeń, termin i sposób dokonania wpłat. Nadto wskazał, iż zastosował w sprawie przepisy obowiązujące przed dniem [...] stycznia 2012 r., zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionycm do alimentów (Dz. U. Nr 205 poz. 1212 z 2011 r.). Pismem z dnia [...] pażdziernika 2012 roku A. J. wniosła odwołanie od opisanej powyższej decyzji. W odwołaniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z cofnięciem jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną od [...] lipca 2010 r. Podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku, niedawno przeszła operację i wymaga opieki i rehabilitacji. Wskazała na wysokie koszty leczenia i utrzymania, podnosząc, iż pieniądze z zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczała na leczenie i obecnie nimi już nie dysponuje. Wskazała także, że nie ma rozeznania w przepisach prawnych i nie wiedziała, że nie można pobierać równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto ZUS powinien był zawiadomić Urząd Miasta niezwłocznie po przyznaniu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego, co pozwoliłoby uniknąć obecnej sytuacji. Decyzją z dnia [...] października 2012 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny został A. J. przyznany decyzją z dnia [...] wtrześnia 2005 r. za okres od [...] września 2005 r. na stałe. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. podwyższono kwotę świadczenia od [...] września 2006 r. Organ odwoławczy przywołał treść art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono, że skarżąca od dnia [...] lipca 2010 r. nie posiadała prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazano także, że A. J. była zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu o uzyskaniu prawa do wymienionego dodatku, a stosowne pouczenie o tym obowiązku zawierała zarówno decyzja z dnia [...] września 2005 r., jak i decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 roku A. J. złożyła skargę na wymienioną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejsza argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] pażdziernika 2012 roku. Dodatkowo wskazała, że uzasadnienie deczyji Kolegium nie spełnia wymogów art. 107 kpa, bowiem organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Podniesiono także, że decyzja z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny, wobec czego może wywierać skutek wyłącznie na przyszłość. Skutek z mocą wsteczną wiąże się wyłącznie aktami deklaratoryjnymi. Wydanie decyzji z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywierającej skutek z mocą wsteczną jest możliwe tylko, gdy zaistnieje przesłanka w postaci świadczenia nienależnego. Jednak w tym przypadku konieczne jest uprzednie wydanie decyzji z art. 30 wymienionej ustawy, co stanowi właściwy tryb stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 stycznia 2012 r. – zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionycm do alimentów (Dz. U. Nr 205 poz. 1212 z 2011 r.). W myśl art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, i przysługuje on (1) niepełnosprawnemu dziecku, (2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) osobie, która ukończyła 75 lat. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 wymienionej ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na mocy orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego w dniu [...] kwietnia 2005 roku przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. (k. 19 akt administracyjnych), A. J. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokument ten stwierdzał też konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdzono, że niepełnosprawność ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. przyznano skarżącej A. J. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] września 2005 r. na stałe, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. podwyższono wysokość zasiłku od dnia [...] września 2006 r. (k. 12 i 11 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika również, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznano A. J. dodatek pielęgnacyjny począwszy od dnia [...] lipca 2010 r. O fakcie tym organ dowiedział się we wrześniu 2012 r., z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Inspektorat w K. z dnia [...] września 2012 r. (k. 8 akt administracyjnych) W tej sytuacji zdaniem Prezydenta Miasta K. należało orzec w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych o (1) uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] sierpnia 2006 r. począwszy od dnia [...] września 2010 r., (2) odmowie przyznania A. J. zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] września 2010 r. Pogląd ten zaakceptowało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu. Z takim stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzją, w oparciu o którą strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli (1) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, (2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym kraju w związku ze stosowaniem uregulowania o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo (3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Trzeba zatem zauważyć, iż powołany przepis dotyczy w istocie trzech odrębnych przypadków. Decyzja wydawana w przypadku zaistnienia dwóch pierwszych z wymienionych wyżej przesłanek ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych i jeszcze niewypłaconych świadczeń – odmiennie je kształtuje lub je w ogóle odbiera. Konstytutywny charakter decyzji oznacza, że wywołuje ona jedynie skutek ex nunc, tj. wyłącznie na przyszłość. Wyjątkiem od wyłącznie konstytutywnego skutku decyzji z art. 32 powoływanej ustawy jest wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia, na mocy którego strona nabyła prawo, z uwagi na nienależne pobranie świadczenia. Decyzja wydana w tym wypadku ma charakter deklaratoryjny, a zatem może wywrzeć skutek z mocą wsteczną (ex tunc). Oznacza to również, że decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie opisuje już istniejący. W rezultacie droga do jej wydania otwiera się dopiero w razie uzyskania ostatecznej decyzji z art. 30 tejże ustawy, stwierdzającej nienależne pobranie świadczenia. Jeżeli natomiast nie doszło do wydania tego aktu, to z prawnego punktu widzenia nie można uznać, że świadczenie zostało rzeczywiście nienależnie pobrane, a zatem nie aktualizuje się podstawa z art. 32 ust. 1 in fine tejże ustawy. Wiążąca dla organu pozostaje bowiem nadal decyzja przyznająca świadczenie, w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] września 2005 r. Argumentacja przeciwna prowadziłaby natomiast do wniosku, iż ustawa przewiduje dwie odrębne procedury, tj. tryb z art. 30 oraz z art. 32, do załatwienia tej samej sprawy. Taki rezultat wykładni nie daje się jednak pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, a przy tym narusza zakaz interpretacji przepisów prawnych w taki sposób, że część aktu normatywnego okaże się zbędna. Podobne stanowisko podziela także judykatura (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wr, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 944/10, tamże, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne-go w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 roku, sygn. akt. II SA/Bd 1483/10, tamże). Tak też wypowiada się doktryna (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, A. Korcz, W. Maciejko, Warszawa 2007, str. 409). Odnosząc powyższe rozważania do specyfiki niniejszej sprawy, należy zatem zauważyć, iż wydając decyzję z dnia [...] września 2012 roku, Prezydent Miasta K. nie dysponował jeszcze decyzją stwierdzającą nienależne pobranie świadczenia przez skarżącą. Oznacza to w konsekwencji, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy niewłaściwie zastosowały art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż na ówczesnym etapie postępowania nie ziściły się dostateczne podstawy do uruchomienia procedury z art. 32 powołanej ustawy. W tej sytuacji należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ja poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ z kolei na wynik sprawy, tj. art. 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te odnoszące się do potrzeby uprzedniego wydania decyzji z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.