II SA/Po 480/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. Z.K. w Z.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego o d d a l a s k a r g ę. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Sokołowska /-/ M. Kosewska Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] roku znak [...] na podstawie art. 154 kpa zmienił z urzędu swoją decyzję z dnia [...] roku nr [...] z późniejszymi zmianami w sprawie zakresu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy M. Z. K. w Z. G. w następujący sposób: - w wykazie czynników koniecznych do zbadania dodał pkt 5 o treści - natężenie hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy kierowców autobusów reprezentatywnych dla poszczególnych marek - wyznaczył termin wykonania w/wym. pomiarów na dzień 30 kwietnia 2003 roku, a kolejne następne w terminach określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 86 poz. 394). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że silniki Diesla, w jakie są wyposażone autobusy komunikacji miejskiej powodują powstawanie w środowisku pracy kierowcy szkodliwego hałasu infradźwiękowego - wymienionego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 czerwca 1998 roku w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 79 poz. 513 ze zm. w Dz. U. Nr 4 poz. 36/2001). Podał również, że dotychczas Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie egzekwował obowiązku wykonywania badań i pomiarów tego czynnika, albowiem na terenie województwa lubuskiego laboratoria takich badań nie wykonywały. Ponieważ obecnie przyczyna ta ustała to istnieją już możliwości spełnienia wymogów powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 roku. M. Z. K. w Z.G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Odwołujący nie negując faktu, że podczas pracy silnika Diesla powstaje hałas infradźwiękowy podkreślił jednocześnie, że nie jest go jednak w stanie wyeliminować lub obniżyć do granic bezpiecznych. Uważa, że jest to zadanie dla producentów pojazdów. Przeprowadzenie pomiaru hałasu infradźwiękowego w autobusach komunikacji miejskiej będzie więc jego zdaniem tylko potwierdzeniem tego, iż kierowcy są narażeni na hałas infradźwiękowy oraz narazi Zakład na dodatkowe koszty, a nie spowoduje wyeliminowania hałasu infradźwiękowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] roku Nr [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia hałasu infradźwiękowego na stanowisku pracy kierowców autobusów reprezentatywnych dla poszczególnych marek jako czynnika podlegającego badaniom oraz uchylił ją w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy podał, że w dniu 3 grudnia 2002 roku została przeprowadzona kontrola sanitarna w M.Z.K. w Z.G. W protokole z tej kontroli zanotowano między innymi, że "... decyzja o pomiarach może być zmieniona w części dotyczącej zakresu badań o badanie hałasu infradźwiękowego w autobusach". W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] roku zmienił z urzędu decyzję z [...] roku dodając do wykazu czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy w MZK w Z.G., koniecznych do zbadania natężenia hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy kierowców autobusów. Według art. 227 Kodeksu pracy pracodawca ma bowiem obowiązek stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności przeprowadzać na swój koszt badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań oraz udostępniać je pracownikom. Organ II instancji powołał się na dane literaturowe wskazujące między innymi autobusy i tramwaje jako najistotniejsze źródła hałasu infradźwiękowego. Zwrócił uwagę, że dominującym skutkiem ekspozycji zawodowej na infradźwięki są nadmierne zmęczenie, dyskomfort, senność oraz zaburzenia sprawności psychomotorycznej i funkcji fizjologicznych. Podkreślił, że kierowca autobusu z uwagi na bezpieczeństwo swoje i przewożonych ludzi powinien natomiast odznaczać się wysoką sprawnością psychofizyczną i wobec tego istotne jest ograniczenie narażenia na hałas infradźwiękowy. Dopiero przeprowadzenie pomiarów pozwoli określić wielkość ryzyka zawodowego oraz rozważyć zastosowanie właściwych metod organizacyjnych i rozwiązań technicznych. Jednocześnie zgodnie z art. 226 kp pracownik musi być poinformowany o ryzyku zawodowym. Na koniec Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 roku nie przewidujące ustalenia terminu wykonania pierwszych pomiarów. M.Z.K. w Z.G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, iż nie kwestionuje, że w jego autobusach silniki Diesla mogą być źródłem hałasu infradźwiękowego, ale z drugiej strony wskazał, że nie ma wiedzy jak eliminować lub ograniczać ten hałas przy pomocy środków technicznych. Skarżący poruszył też kwestię wiarygodności pomiarów hałasu infradźwiękowego a reasumując stwierdził, że nie widzi uzasadnienia do przeprowadzenia mało wiarygodnych i kosztownych badań, które nie doprowadzą do poprawy warunków pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, powołując się na dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu niewiarygodności pomiarów dodatkowo wskazał, że metodyka pomiarów przewiduje taki sposób ich przeprowadzenia, by jednoznacznie określić źródło infradźwięków. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej - główny specjalista do spraw BHP i P.poż. podał, że w kwietniu 2003 roku zostały przeprowadzone badania hałasu w paśmie infradźwiękowym na stanowiskach pracy kierowców autobusów marki Man, a wiosną 2004 roku Uniwersytet Z. przeprowadził badania natężenia hałasu infradźwiękowego w należących do Zakładu autobusach marki Jelcz, Man i Ikarus. Powyższe badania wykazały natężenie hałasu infradźwiękowego powyżej dopuszczalnej normy, odpowiednio 107 dB i 106 - 107 dB. Jednocześnie podkreślił, że nie ma żadnej możliwości uchronienia się przed hałasem infradźwiękowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa zainicjowana wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bada więc zgodność zaskarżonej decyzji z prawem według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. W myśl art. 226 Kodeksu pracy ( tekst jednolity Dz. U. nr 21 poz. 94 z 1998 r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pracodawca miał obowiązek informować pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, oraz o zasadach ochrony przed zagrożeniami. Według § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracodawca jest natomiast obowiązany oceniać i dokumentować ryzyko zawodowe, występujące przy określonych pracach, oraz stosować niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko, a w szczególności: 1) zapewnić organizację pracy i stanowisk pracy w sposób zabezpieczający pracowników przed zagrożeniami wypadkowymi oraz oddziaływaniem czynników szkodliwych dla zdrowia i uciążliwości, 2) zapewnić likwidację zagrożeń dla zdrowia i życia pracowników głównie przez stosowanie technologii, urządzeń, materiałów i substancji nie powodujących takich zagrożeń. Ustęp 2 cytowanego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli ze względu na rodzaj procesu pracy likwidacja zagrożeń nie jest możliwa, należy stosować odpowiednie rozwiązania organizacyjne i techniczne, w tym odpowiednie środki ochrony zbiorowej, ograniczające wpływ tych zagrożeń na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników. W sytuacji gdy ograniczenie zagrożeń w wyniku zastosowania rozwiązań organizacyjnych i technicznych nie jest wystarczające, pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom środki ochrony indywidualnej, odpowiednie do rodzaju i poziomu zagrożeń (ust. 3 powołanego wyżej paragrafu). Przytoczone przepisy wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, którą należy rozumieć jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy. Sąd w pełni zgadza się z poglądem, że podstawowym składnikiem instytucji ochrony pracy są przepisy dotyczące obowiązków pracodawców w zakresie ochrony życia i zdrowia pracowników przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy i kategoryczny (por. wyrok NSA z 2 października 2002 roku, II SA/Wr 319/00 - Pr. Pracy 2003/2/38). Zgodnie zaś z treścią art. 227 § 1 Kodeksu pracy pracodawca ma obowiązek stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą w szczególności: 1) utrzymywać w stanie stałej sprawności urządzenia ograniczające lub eliminujące szkodliwe dla zdrowia czynniki środowiska pracy oraz urządzenia służące do pomiarów tych czynników, 2) przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom. Oczywistym jest, że określenie wielkości ryzyka zawodowego nie jest możliwe bez przeprowadzenia pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu 3 grudnia 2002 roku została przeprowadzona kontrola sanitarna w M.Z.K. w Z.G., w protokole której znalazł się zapis o możliwości zmiany wcześniejszej decyzji o pomiarach w części dotyczącej zakresu badań o dodatkowe badanie hałasu infradźwiękowego w autobusach z silnikiem Diesla. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] roku zmieniającej właśnie z urzędu wspomnianą decyzję z [...] roku w sprawie zakresu badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy M.Z.K. w Z.G., nie egzekwował dotychczas obowiązku wykonywania badań i pomiarów hałasu infradźwiękowego, ponieważ laboratoria z terenu województwa lubuskiego takich badań nie wykonywały. Przyczyna ta jednak ustała. W dacie decyzji organu I jak i II instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 86 poz. 394 z 1996 r. wydane na podstawie art. 227 § 2 Kodeksu pracy) w myśl, którego rodzaj badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia określał właściwy państwowy inspektor sanitarny, przy czym pierwszą decyzję wydawał po zawiadomieniu przez pracodawcę o rozpoczęciu lub zmianie prowadzonej działalności, dokonanym w trybie określonym w art. 209 kodeksu pracy. Skarżący nie kwestionował, że jako pracodawca ma obowiązek stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym związanym z wykonywaną pracą oraz tego, że silniki zamontowane w jego autobusach mogą być źródłem hałasu infradźwiękowego. Na rozprawie powołał się nawet na badania hałasu w paśmie infradźwiękowym na stanowisku kierowcy autobusu (kwiecień 2003 roku m-ki MAN, wiosna 2004 roku - marki Jelcz, Ikarus i MAN), które wykazały natężenie tego rodzaju hałasu na poziomach 106 - 107 dB, a więc przekroczenie najwyższych dopuszczalnych natężeń tego szkodliwego dla zdrowia czynnika (102 dB). W tej sytuacji zarzuty strony zawarte w skardze okazały się gołosłowne i nietrafne. Zdaniem Sądu, wątpliwości skarżącego, co do wiarygodności pomiarów oraz jego twierdzenia o braku wiedzy na temat tego, jak eliminować lub ograniczać hałas infradźwiękowy przy pomocy środków technicznych, nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Właściwa metodyka badań pozwala na jednoznaczne określenie źródła infradźwięków. Należy zauważyć, że rację ma organ odwoławczy podnosząc, iż badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy mają w pierwszej kolejności rejestrować istniejący stan faktyczny. Następnie ich wyniki powinny być udostępnione pracownikom. Pracodawca ma przecież ustawowy obowiązek informowania pracowników o ryzyku zawodowym oraz winien zastosować wszelkie rozwiązania ( techniczne, organizacyjno-administracyjne) w celu obniżenia narażenia na czynnik szkodliwy ( tu hałas infradźwiękowy). Tak więc subiektywne przekonanie M.Z.K. w Z.G. o braku uzasadnienia, co do potrzeby przeprowadzenia spornych badań jest bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. /-/M. Kwiecińska /-/B. Sokołowska /-/M. Kosewska JS