II SA/Po 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie przekazania według właściwości wniosku o przyznanie zasiłku celowego; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta P., wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przekazał według właściwości wniosek A. K. z dnia 10 grudnia 2010 r., o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego zakup leków, żywności, obuwia zimowego i odzieży . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż A. K. jest osobą bezdomną. Wnioskodawca przebywa w budynku gospodarczym sklepu na os. J., który nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, osoby zamieszkujące w lokalu mieszkalnym w rozumieniu powołanej ustawy i niezameldowane na pobyt stały, jak również osoby zamieszkujące w lokalu mieszkalnym oraz zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie mają możliwości zamieszkania, posiadają status osoby bezdomnej. Jak przewiduje z kolei art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w wypadku osoby bezdomnej właściwy miejscowo jest organ ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. A. A. ostatnio był zameldowany na stałe w O. na terenie gminy W. i tym samym Ośrodek Pomocy Społecznej we W.i jest organem właściwym do rozpoznania wniosku. W dniu 26 stycznia 2011 r. A. K. wniósł zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż z dniem 11 kwietnia 2011 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dotychczasowym brzmieniu art. 65 § 1 k.p.a. organ, który uznał się niewłaściwy, postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem przekazywał sprawę organowi właściwemu. Natomiast w wyniku nowelizacji organ, który uważa się za niewłaściwy, przekazuje sprawę organowi właściwemu w drodze zawiadomienia, na które nie przysługuje zażalenie. Kierując się wobec tego treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż postanowienie organu I instancji należało w tej sytuacji uchylić, a całe postępowanie umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość w świetle nowego stanu prawnego. Wobec braku przepisów przejściowych, organ odwoławczy ma bowiem obowiązek uwzględnić nowy stan prawny przy orzekaniu. A. K. zaskarżył wyżej opisane postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Po 529/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, iż skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta P., jeżeli podanie zostało wniesione do organu administracji publicznej, który jest niewłaściwy do jego załatwienia, organ ten przekazuje niezwłocznie podanie organowi właściwemu w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Jednakże po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmienia ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy do rozpoznania wniesionego podania, organ ten przekazuje to podanie niezwłocznie do organu właściwego, zawiadamiając o tym fakcie osobę, składającą podanie. Sąd zauważył, iż powyższa zmiana weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a zatem po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Nadto ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które pozwoliłyby jednoznacznie określić, jakie brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. powinno w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie. W ocenie Sądu wątpliwość tę trzeba więc usunąć poprzez odwołania się do zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego. Zauważono także, iż modyfikacje, wprowadzone w treści powołanego przepisu, sprowadzają się w istocie do zastąpienia dawnej formy postanowienia o przekazaniu podania formą zawiadomienia z uzasadnieniem oraz do usunięcia możliwości zaskarżenia takiego aktu w drodze zażalenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. z dnia 14 grudnia 2010 r., choć wydane w formie postanowienia, uczyniło zadość także nowemu brzmieniu art. 65 § 1 k.p.a. Niemniej, zgodnie z wymienioną nowelizacją, takie zawiadomienie o przekazaniu sprawy według właściwości nie mogło zostać zaskarżone w drodze zażalenia. Złożenie zatem środka zaskarżenia nie zainicjowało postępowania kontrolnego w ramach administracyjnego toku instancji. Sąd podkreślił, iż kompetencję do weryfikacji konkretnego aktu organy wyższego stopnia uzyskują dopiero w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia od tego aktu. Skoro taki środek zaskarżenia został wyraźnie przez ustawodawcę wykluczony, to także organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia wniesionego przez A. K.. W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było przyjąć, iż postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. W istocie bowiem w trakcie trwania postępowania zażaleniowego uchylono podstawy prawne uprawniające do weryfikacji w drodze środka zaskarżenia przekazania sprawy według właściwości innemu organowi. Bezprzedmiotowość postępowania powstała już po złożeniu zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w chwili wniesienia było dopuszczalne. Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien uwzględnić wywody Sądu, a szczególnie wziąć pod uwagę art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu, nadanym mu przez ustawę nowelizująca z dnia 3 grudnia 2010 roku w związku z art. 105 k.p.a. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 21 stycznia 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ wskazał, iż postanowienie o przekazaniu według właściwości wniosku strony nie stanowiło merytorycznego rozpatrzenia podania A. K. o udzielenie pomocy finansowej. Ewentualne zażalenie może wnieść w odwołaniu od decyzji w sprawie pomocy finansowej wydanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrześni. Powyższe postanowienie organu stało się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który zarzucił organom I i II instancji niedostrzeżenie istoty sprawy i zbędną biurokrację. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Zauważyć także należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa uwaga jest istotna, gdyż w rozpatrywanej sprawie orzekał już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd ten w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II SA/Po 529/11 wypowiedział się co do istnienia podstawy prawnej do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zażalenia A. K. na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. o przekazaniu jego wniosku o udzielenie pomocy finansowej innemu organowi. Sąd stwierdził, iż z uwagi na zmianę brzmienia przepisu art. 65 § 1 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., i wobec braku stosownych przepisów przejściowych, w dniu orzekania przez organ II instancji brak było podstawy prawnej do rozpatrzenia zażalenia A. K., mimo, iż w chwili jego wniesienia było ono dopuszczalne. W tej sytuacji postępowanie zażaleniowe był bezprzedmiotowe. Ponieważ to w trakcie trwania postępowania zażaleniowego uchylono podstawy prawne, uprawniające do weryfikacji w drodze środka zaskarżenia przekazania sprawy według właściwości innemu organowi, zatem bezprzedmiotowość postępowania powstała już po złożeniu zażalenia. Sąd zobligował organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. w związku z art. 105 k.p.a. W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zastosowało się w pełni do wytycznych zawartych w wyżej opisanym prawomocnym wyroku Sądu z dnia 17 listopada 2011 r. i prawidłowo, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, wydało postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może umorzyć postępowanie zażaleniowe, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe, a taka sytuacja, zgodnie z stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym samym stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 marca 2012 r. jest prawidłowe. Trzeba także zauważyć, iż w sprawie nie wystąpiła również jakakolwiek wcześniej wymieniona okoliczność powodująca utratę mocy oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 17 listopada 2011 r. Ponieważ zgodnie z brzmieniem 170 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie również jest związany oceną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 17 listopada 2011 r., którą zresztą w pełni podziela, zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.