II SA/Po 487/15

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] marca 2015 roku Nr [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak [...], Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz, U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania st. sierż. M. K. – policjanta Komisariatu Policji P. – G., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. Nr [...] z dnia [...].02.2015 r. o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].05.2014 r. do dnia [...].11.2014 r., w kwocie 2.570,70 zł. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym : Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...].10.2011 r., na podstawie decyzji nr [...] przyznał st.sierż. M. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. W dniu [...].12.2014 r. Strona złożyła oświadczenie mieszkaniowe informujące, że posiada dom jednorodzinny w D. gm. B., przy ul. B. [...], którego budowa została zakończona [...].05.2014 r. Fakt ten potwierdzony został wydanym w tym dniu zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (znak: [...]). Mając powyższe na uwadze Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...].01.2015 r. wydał decyzję nr [...] o cofnięciu st. sierż. M. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uzasadnił to faktem zakończenia przez Stronę w dniu [...].05.2014 r. budowy domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że dom ten mieści się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez stronę służby, bowiem w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Wymieniona decyzja stała się ostateczna w dniu [...].01.2015 r. Następnie, w dniu [...].02.2015 r. Komendant Miejski Policji w P. wydał decyzję nr [...], orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...].05.2014 r. do [...].11.2014 r. w wysokości 2.570,70 zł (zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna). Decyzję wydano na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 poz. 1130 z późn. zm.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał na ostateczność decyzji o cofnięciu uprawnień do przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wynikającą z tego konieczność uznania pobranych kwot za świadczenie nienależne, które zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. podlega zwrotowi. Od tego orzeczenia w dniu [...].02.2015 r. wpłynęło odwołanie pełnomocnika Strony, złożone z zachowaniem terminu ustawowego. Odwołujący zarzucił organowi wydającemu decyzję zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną wykładnię art. 92 ust. 1 Ustawy o Policji i w związku z tym nieuzasadnione zastosowanie przepisów umożliwiających wydanie zaskarżonej decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji w P. na wstępie wyjaśnił, iż już po otrzymaniu decyzji o zwrocie nadpłaconego świadczenia, pełnomocnik Strony złożył wniosek kierowany do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wymienionej wyżej decyzji [...] z dnia [...].01.2015 r. Komendanta Miejskiego Policji w P. Organ odwoławczy uznał jednak, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie udowodniła, ani nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy. Zatem decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją ostateczną. Uzasadniając dalej decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak [...], Komendant Wojewódzki wyjaśnił, iż na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam iub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania i cofania uprawnień do tego świadczenia zostały zawarte w rozporządzeniu z dnia [...].06.2002 r. Zatem, równoważnik pieniężny za brak lokalu może być przyznany, jeżeli nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek materialnoprawnych wymienionych w powyższym rozporządzeniu. Stosownie do § 3 rozporządzenia wymienionego powyżej, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość (§ 5 rozporządzenia). Strona swoje oświadczenie mieszkaniowe informujące organ o fakcie zakończenia budowy domu jednorodzinnego złożyła dopiero w dniu [...].12.2014 r. Stosownie do § 1 ust 1 oki 5 rozporządzenia wymienionego na wstępie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie należy się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, on sam lub członkowie jego rodziny (o których mowa w art. 89 ustawy o Policji) posiadają m.in. dom jednorodzinny, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Zgodnie z załączonym do oświadczenia mieszkaniowego zaświadczeniem Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2014 r., budowa domu jednorodzinnego została zakończona zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 z późn. zm.), a organ ten nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie przystąpienia do użytkowania wyżej wymienionego budynku. Zdaniem skarżącej mimo, iż budowa została ukończona w maju 2014 r., konieczne było przeprowadzenie robót wykończeniowych oraz zakup niezbędnych mebli. To spowodowało, że strona zamieszkała w domu dopiero w grudniu 2014 r. Analizując sprawę na gruncie Prawa budowlanego wskazano, iż zgodnie z art. 54 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. To inwestor (właściciel), załączając wymagane dokumenty potwierdzające, zgłasza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że budowa została zakończona. Oznacza to, że z tym dniem można przystąpić do użytkowania obiektu, gdyż spełnia warunki techniczne umożliwiające zamieszkanie w nim. Przez zakończenie budowy powinno się rozumieć doprowadzenie obiektu budowlanego do takiego stanu, który umożliwia przeprowadzenie odbioru i przekazanie go do normalnej eksploatacji i użytkowania (vide wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95). Natomiast fakt, że strona zdecydowała się zamieszkać w wykończonym domu dopiero w grudniu 2014 r. nie oznacza, że budynek ten nie nadawał się do zamieszkania. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego argumenty zawarte w odwołaniu, powołujące się na wybrane orzecznictwo, nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z przytoczonym przez odwołującego wyrokiem WSA w Łodzi (sygn. akt III Sa/Łd 292/09) policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim nie powinien być pozbawiony prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu " ieszkalnegc. Jednak sąd w tym przypadku odniósł się do sytuacji, gdzie policjant nabył budynek mieszkalny nie spełniający podstawowych norm technicznych jakim powinny odpowiadać budynki umożliwiające zamieszkanie w nim, a opinia rzeczoznawcy wskazywała, że budynek ten należało wyłączyć z użytkowania. W niniejszej sprawie to Strona jako inwestor, zgłaszając zakończenie budowy poświadczyła, że stan techniczny budynku umożliwia jego użytkowanie (zamieszkanie w nim). Stąd argument, że w dniu zgłoszenia zakończenia budowy budynek nie posiadał sanitariatów, jest niezgodny ze zgłoszeniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sanitariaty są elementem instalacji sanitarnej i wraz ze zgłoszeniem potwierdza się odbiór wykonanych przyłączy (również instalacji sanitarnej) zgodnie z przepisami. Natomiast subiektywne odczucie Strony, że brak określonego mebla stanowi przeszkodę do zamieszkania w domu nie może stanowić podstawy do dalszego pobierania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego. Jak skarżąca sama podkreśliła w swoim odwołaniu, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nowym domu policjant nie powinien być pozbawiony prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Usprawiedliwiona niemożność to taka, która obiektywnie jest przeszkodą do zamieszkania. W niniejszej sprawie to strona zgłaszając zakończenie budowy określiła, kiedy obiektywnie dom stał się zdatny do użytku. Mając powyższe na uwadze Komendant Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, że dzień zakończenia budowy (06.05.2014 r.) jest jednoznaczny z dniem, w którym Strona utraciła uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ od tego dnia posiadała dom jednorodzinny. Naliczane i wypłacane świadczenie po tym dniu stało się świadczeniem nienależnym i zgodnie z przepisami podlega zwrotowi. M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła: (1) naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "posiada lokal" oznacza posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, nawet takiego, który ze względu na niezakończenie prac wykończeniowych nie nadaje się do zamieszkania; (2) przepisu § 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2014 do dnia [...] listopada 2014 roku został pobrany nienależnie, podczas gdy skarżąca niezwłocznie poinformowała właściwy organ o wystąpieniu zmian mających wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz podała prawdziwe dane w oświadczeniu; (3) art. 7 kpa w zw. z przepisem 77 § 1 kpa oraz przepisem art. 80 kpa poprzez niedokonanie dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ II instancji, co skutkowało przyjęciem, że budynek mieszkalny nadawał się do zamieszkania przez skarżącą od dnia zakończenia robót budowlanych, czyli od maja 2014 roku, podczas gdy możliwość zamieszkania w nim powstała dopiero w grudniu 2014 roku. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w P. nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w ostatnich latach prowadziła z rnężem budowę dornu jednorodzinnego w miejscowości D. przy ul. B. Po zakończeniu prac budowlanych i wykończeniowych wprowadziła się do nowego domu i w dniu [...] grudnia 2014 roku złożyła oświadczenie mieszkaniowe wraz z niezbędną dokumentacją. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją organów, zarzucając jej całkowite pominięcie okoliczności polegającej na tym, że zakończenie budowy domu, nie musi oznaczać faktycznej możliwości zamieszkania w nim z dniem, zakończenia robót budowlanych. Tymczasem budynek nie zaspokajał potrzeb mieszkaniowych uprawnionej w czasie wskazanym przez Komendanta Miejskiego Policji w P. jako okres, w którym według jego oceny świadczenie było nienależne Budynek nie posiadał wyposażenia, które umożliwiałoby zamieszkanie w nim (brak łóżek, mebli, wykładzin, sprzętów AGD). Skarżąca od maja do grudnia prowadziła prace wykończeniowe oraz kupowała niezbędne wyposażenie do nowego domu i mogła się do niego wprowadzić w grudniu 2014 roku. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia MSWiA, niezwłocznie zawiadomiła Komendanta Miejskiego Policji w P. o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącej, skoro dom faktycznie nie nadawał się do zamieszkania w czasie od maja do grudnia 2014 r. z wyżej wymienionych względów, to świadczenie za brak lokalu mieszkalnego zostało pobrane należnie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim nie powinien być pozbawiony prawa do równoważnika. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Skarżąca odwołała się do wykładni celowościowej przepisu art. 92 ust. 1. ustawy o Policji. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z subiektywnym odczuciem strony, iż brak określonego mebla stanowi przeszkodę do zamieszkania w domu nie może stanowić podstawy do dalszego pobierania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego. Organ II instancji w sposób jednostronny przyjął, że strona oparła swoje stanowisko jedynie na subiektywnym odczuciu braku określonego mebla, podczas gdy w domu nie było żadnych mebli ani sprzętów AGD niezbędnych do normalnego funkcjonowania. Sam fakt posiadania domu jednorodzinnego nie jest równoznaczny z możliwością zamieszkania w nim, co organ II instancji powinien w sposób wnikliwy rozpatrzyć, a nie w sposób jednostronny przyjąć, że zakończenie budowy jest tożsame z możliwością pełnego korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała okoliczność nienależnego pobrania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego od dnia [...] maja 2014 roku do [...] listopada 2014 roku, ponieważ odwołująca się nie miała możliwości zamieszkania w przedmiotowym domu. Zgodnie z przytoczonym orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, fakt bycia właścicielem domu jednorodzinnego, nie może być podstawą do cofnięcia uprawnienia przysługującego odwołującej się, ponieważ zaistniała okoliczność usprawiedliwionej niemożności zamieszkania przez odwołującą się. Skarżąca podkreśliła, że oświadczenie z dnia [...] grudnia 2014 roku jest zgodne z prawdą oraz było złożone po wystąpieniu zmian mających wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego. Ustalony przez organy stan faktyczny nie został wyjaśniony w wystarczająco dokładny sposób dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że budynek mieszkalny nadawał się do zamieszkania przez skarżącą od dnia zakończenia robót budowlanych, czyli od maja 2014 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm. dalej, jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Materialnoprawną podstawę decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] , stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 poz. 1130 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie to wydano w sytuacji, gdy przymiot ostateczności uzyskała decyzja z dnia [...].01.2015 r. nr [...] o cofnięciu skarżącej uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydawana na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 6 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Zauważyć należy, iż decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają (deklarują), że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...].01.2015 r. Nr [...] uchylała istniejący stosunek administracyjnoprawny -istniejące uprawnienie funkcjonariusza, a zatem, ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Podstawą do cofnięcie prawa do przyznanego wcześniej równoważnika jest przepis § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia, który mówi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się między innym, jeżeli policjant, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący, odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóch normom zaludnienia. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania mającego na celu odzyskanie nienależnie wypłaconego świadczenia. Kwestie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego reguluje § 7 tego rozporządzenia. Decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego organ wydaje w sytuacji, gdy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie i wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie tworzy ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Zatem decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc). Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż ustalony przez organy stan faktyczny uprawniał do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak również, że żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy nie ma rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia stronie skarżącej tego uprawnienia, co wynika z wyżej wyjaśnionego charakteru obu tych rozstrzygnięć. Zatem organ odwoławczy mógł rozpatrzeć sprawę w trybie odwoławczym, choć wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji o cofnięciu uprawnień do pobierania równoważnika (decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...].01.2015 r. Również Sąd mógł rozpoznać przedmiotową skargę, choć złożona została skarga na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Po 453/15, która na dzień wydania niniejszego wyroku nie została rozpatrzona. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to należy uznać je za bezpodstawne. Stanowisko organów co do wystąpienia przesłanek nakazujących orzec o zwrocie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...].05.2014 r. do [...].11.2014 r. jest słuszne. Sąd po analizie akt niniejszej sprawy stwierdził, że kontrolowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] marca 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2015 r. są uzasadnione w świetle zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. W tym zakresie organy dochowały wymogów określonych przepisami art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. , jak również w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego: art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Istota problemu wywołanego skargą w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na datę wydania przez PINB dla powiatu p. zaświadczenia o zgłoszeniu zakończenia budowy przez skarżącą i jej męża ([...].05.2014 r.) skarżąca posiadała lokal mieszkalny (budynek mieszkalny) nadający się do zamieszkania, który zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i przysługuje w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiada mieszkania. Realizacja prawa do mieszkania ma niewątpliwie zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim właśnie kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy. W realiach niniejszej sprawy posiadanie przez funkcjonariusza budynku mieszkalnego o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie gwarantuje policjantowi prawidłowe pełnienie służby oraz umożliwia mu normalne życie rodzinne. W konsekwencji, zatem wyklucza go z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dokonanie formalnego zgłoszenia budynku do odbioru wskazuje jednoznacznie, że od tej daty funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w myśl wyżej powołanych przepisów. Takie rozumienie przepisu znajduje uzasadnienie odnośnie do celu przyznawanego świadczenia. W ocenie Sądu nie jest istotna wola skarżącej zamieszkiwania w budynku jednorodzinnym, którego budowa została zakończona w całości. Budynek z datą zgłoszenia do użytkowania nadawał się do zamieszkiwania - budynek posiadał wszystkie niezbędne instalacje: elektryczną, wody i kanalizacji oraz centralnego ogrzewania. Zatem z punktu widzenia przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przesłanka zakończenia budowy ziści się w sytuacji, w której, spełnione zostaną, określone przepisem art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego, warunki upoważniające inwestora do złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z art. 54 Prawa budowlanego wynika, iż inwestor, który wybudował na podstawie pozwolenia na budowę obiekt budowlany, powinien przed przystąpieniem do użytkowania zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, a w art. 55 tej ustawy wymieniono przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie. Dokumenty niezbędne do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określa art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że zakończenie budowy nastąpi, gdy zostały złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, spełniające wymagane w tym zakresie warunki. Spełnienie warunków, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego, przesądza, że nastąpiło zakończenie budowy (zob. L. Etel, Podatki od nieruchomości 2009, wyd. C.H. BECK str. 223). Obiekt powinien być zatem w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i można byłoby przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Jedynie w przypadku wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia odbioru budynku pomocne może być sięgnięcie do zapisów dziennika budowy. W art. 22 Prawa budowlanego, w którym wymieniono podstawowe obowiązki kierownika budowy, mowa jest m.in. o tym, że powinien on zgłosić obiekt budowlany do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy. Z dziennika budowy wynikają zatem wszystkie istotne etapy realizacji inwestycji, co byłoby przydatne w razie trudności w ustaleniu momentu zakończenia budowy. W rozpatrywanym przypadku skarżąca nie podnosiła argumentów, które nakazywałyby przeprowadzenie w tym kierunku dodatkowego postępowania dowodowego. Podnoszona w odwołaniu oraz w skardze okoliczność braku mebli, sprzętu AGD i prowadzenia prac wykończeniowych, także w postaci urządzania łazienek, oceny tej nie zmienia. Zatem zgłoszony do użytkowania lokal mieszkalny zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w rozumieniu art. 92. ustawy o Policji. Zamieszkanie w takim budynku jak również to, w jakiej dacie to nastąpiło, było wyłącznie wyborem skarżącego funkcjonariusza. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do nadużyć, bowiem mógłby powstać stan swoistego zawieszenia, gdy budynek, którego budowa została zakończona, nie byłby zamieszkiwany. Podkreślenia wymaga, że rozwiązania przyjęte w zakresie pomocy mieszkaniowej udzielanej funkcjonariuszom w ustawie o Policji (jak i w innych służbach mundurowych) oparte są na oświadczeniach funkcjonariuszy, których złożenie nie skutkuje wszczęciem postępowań, w ramach których sprawdzeniu podlegałaby wiarygodność takich oświadczeń. A contrario, obiektywny dowód w postaci dokumentu zgłoszenia zakończenia budowy pozwala uznać, że z tą datą budynek skarżącej nadawał się do zamieszkania. Przeciwne stanowisko wymagałoby przeprowadzania regularnych kontroli wszystkich tych funkcjonariuszy, którzy pobierają przedmiotowy równoważnik, co byłoby nie do zaakceptowania w aspekcie wymogów stawianych osobom przyjętym do służby i w niej pozostającym. Należało zatem podzielić stanowisko organów obu instancji, że argumentacja strony skarżącej nie uprawniała do obalenia domniemania wynikającego z faktu zgłoszenia w dniu [...] maja 2014 r. zakończenia budowy. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.