II SA/Po 490/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi I.W., Z. W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]2008 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również WWINB w P.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej również PINB w G.) z [...]2008 r. nr [...]. PINB w G. działając na mocy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ustalił I. I. i Z. I. karę w wysokości [...] zł z tytułu użytkowania budynku magazynowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że decyzją z [...].2005 r. Starosta G. udzielił obojgu skarżącym pozwolenia na budowę, polegającą na rozbudowie pawilonu handlowego o pomieszczenie magazynowe oraz budowę zbiornika ścieków (k.5 akt administracyjnych). Na k. 1, w pkt. 5 tej decyzji zawarto zastrzeżenie, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W dniu [...]2008 r. skarżący złożyli w PINB w G. sporządzony [..].2008 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu - pomieszczenia magazynowego oraz zbiornika ścieków - którego budowę zakończono [...].2006 r. (k.41 akt administracyjnych). Obowiązkową kontrolę, wskazanego we wniosku obiektu budowlanego przeprowadzono [...].2008 r. W toku kontroli stwierdzono, że przystąpiono do użytkowania pomieszczeń przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Fakt ten został odnotowany z protokole kontroli, a protokół, bez uwag, podpisany przez inwestora (k. 52 akt administracyjnych). W takich okolicznościach sprawy organ I instancji przyjął, że ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest karalne. Na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane ustalono, że kontrolowany obiekt należy zaliczyć do kat. [...] a współczynnik wielkości obiektu (w) przyjęto w oparciu o ustalenia, że kubatura obiektu wynosi [...]³ (k.41 akt administracyjnych). W oparciu o tak ustalone współczynniki naliczono skarżącym karę w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek skutecznie złożonego odwołania inwestora, podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał postanowienie w mocy. W przewidzianym ustawą terminie I. I. i Z. I. wnieśli do tut. sądu administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody, podnosząc zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie kary. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że nieuzyskanie przez nich pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do jego użytkowania nastąpiło na skutek błędnego pouczenia przez kierownika budowy. Inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody i wstrzymanie wykonania postanowienia oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie ponoszą winy za zaniechanie polegające braku pozwolenia na użytkowanie magazynu, dlatego nie powinni oni być obciążani odpowiedzialnością za użytkowanie obiektu bez pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18.09.2007 r., sygn. akt II OSK 568/06 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP. Z uwagi na fakt, że podstawą obliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania - w niniejszej sprawie - obiektu był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisu art. 59f ust. 1 tej ustawy, Sąd w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 20.02.2009 r. sygn. II SA/Po 675/08 (k.53) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 05.05.2009 r. sygn. P 64/07 stwierdził zgodność art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 02.07.2009 r. sygn. II SA/Po 675/08 (k.63) podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 09.09.2009 r. (k.80) pełnomocnik skarżących oświadczył, że kierownik budowy zapewnił skarżących o dopełnieniu wszystkich formalności związanych z zakończeniem budowy, dlatego też skarżący przyjęli, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie oraz oświadczenie, o który mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i b Prawa budowlanego zostały złożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Wojewody i postanowienie je poprzedzające wydano z poszanowaniem przepisów prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że I. I. i Z. I. na podstawie pozwolenia na budowę zrealizowali obiekt magazynowy zaliczany przez ustawodawcę do obiektów budowlanych kat. [...] a także że inwestorzy po zakończeniu budowy przystąpili do użytkowania obiektu, nieuzyskawszy uprzednio pozwolenia na jego użytkowanie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje zasadność nałożonej na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu magazynowego. Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżących obowiązku stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w myśl, którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Podkreślić przy tym należy, że kwestia wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlega uznaniu organu nadzoru budowlanego. Podstawą nałożenia tego obowiązku jest, bowiem powołany wyżej przepis. W myśl art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii [...] Podkreślić przy tym należy, że z brzmienia art. 55 Prawa budowlanego wynika obowiązek uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania. Świadczy, bowiem o tym zastrzeżenie, iż inwestor musi dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie, w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidziana została sankcja za nieprzestrzeganie określonego w art. 54 i 55 obowiązku. Podkreślenia przy tym wymaga, że określona tym przepisem kara pieniężna jest skutkiem naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu magazynowego stanowi, bowiem, jak wykazano powyżej, wymóg samego prawa. Argumentacja skarżących, co do braku po ich stronie winy w zakresie zaniechania realizacji ciążącego na nich obowiązku pozostaje, przy tym bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. W prawie administracyjnym nie istnieje, bowiem pojęcie winy i organy administracji publicznej nie są uprawnione do ustalania winy strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 21.07.2009 r., sygn. II OSK 1183/08). Odpowiedzialności za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie można więc rozpatrywać przez pryzmat winy. Także, ze wskazanych powyżej względów nie można podzielić stanowiska skarżących co do wadliwego wskazania adresata zaskarżonego postanowienia. Przechodząc, bowiem do zarzutu błędnego wskazania adresata decyzji, wyjaśnić należy, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia o użytkowanie jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7). Dlatego też, należało uznać, że organ prawidłowo karę z tytułu nielegalnego użytkowania wspomnianego obiektu magazynowego nałożył na skarżących, jako inwestorów. Jak wykazano więc powyżej, zarzuty skarżących nie mogły zostać uwzględnione. Działając z urzędu, Sąd dokonał również kontroli prawidłowości sposobu naliczenia przedmiotowej kary. Omawiana kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu winna bowiem zostać obliczona w kwocie stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), a stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 zd. drugie). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wynika, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) – 10,0 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w).- 1,0, ustalono w toku postępowania prawidłowo. W konsekwencji prawidłowo ustalona została wysokość kary. Jakkolwiek więc, zgodzić się należy ze skarżącymi, że wymierzona kara jest bardzo wysoka, to jednak podkreślić należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania tej kary. Przepis art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do Prawa budowlanego, mają wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Art. 57 ust. 7 został poddany nadto kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który jednak orzekł, że w zakresie w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009r. sygn. akt. P64/07). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska