II SA/Po 491/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi J. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. "A" J. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] , II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "P.b.") po rozpoznaniu sprawy domniemanej samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości Z. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] nakazał inwestorowi P.H.U. A (dalej: "Inwestor") przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości Z. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. po złożeniu skargi przez mieszkańców miejscowości Z., poinformował inspektorat, o prowadzeniu działalności gospodarczej – zbiórki odpadów w budynku zlokalizowanym na nieruchomości w miejscowości Z. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz poinformował, że w budynku tym niegdyś była prowadzona hodowla bydła. W związku z powyższym pracownicy inspektoratu w dniu [...] października 2013 r. przeprowadzili kontrole na nieruchomości. Dnia [...] września 2013 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] zlokalizowanej w miejscowości Z., znajduje się budynek, w którym w chwili obecnej uruchomiono sortownię odpadów. Przedmiotowy budynek od dnia [...] września 2011 r. wynajmowany jest przez J. J., od wynajmującego J. S. Podczas kontroli J. J. oświadczył, iż od dnia w którym stał się najemcą przedmiotowego obiektu dokonał w nim montażu taśmociągu, natomiast nie dokonał żadnej innej przebudowy przedmiotowego obiektu. Inwestor nie posiada żadnych dokumentów związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB wstrzymał Inwestorowi użytkowanie przedmiotowego obiektu, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia, oraz nałożył obowiązek przedłożenia w inspektoracie w ciągu 60 dni, określonych w decyzji dokumentów. Jednakże obowiązek nałożony na Inwestora powyższym postanowieniem nie został wykonany. Powyższy stan faktyczny PINB ustalił na podstawie protokołu kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] października 2012 r., zeznań świadków oraz pozostałych dokumentów. Zdaniem organu pierwszej instancji, ponieważ Inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego jest zasadna. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy"). Zaskarżonej decyzji Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 73 § 1, art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Znak [...], WWINB, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji WWINB podkreślił, że w budynku użytkowanym wcześniej jako budynek gospodarczy aktualny dzierżawca prowadzi sortownię odpadów. Prowadzenie takiej działalności niewątpliwie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska w budynku gospodarczym. W przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 71a P.b., zgodnie z którym właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b.. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo wydał na w/w podstawie postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. Zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące tej kwestii należy zatem uznać za bezzasadne. WWINB zauważył, że Inwestor nie wykonał obowiązków określonych w w/w postanowieniu pomimo upływu terminu wskazanego w w/w postanowieniu. Zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co też PINB uczynił decyzją z dnia [...] października 2014 r. W wyniku postępowania odwoławczego WWINB ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie i nie istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę skarżonej decyzji. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez ograniczenie treści uzasadnienia decyzji wyłącznie do wskazania protokołów z zeznań świadków; 2. przepisu art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku w uzasadnieniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazania dowodów, na których organ oparł zaskarżone orzeczenie. Wskazując na powyższe zarzuty, Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższej skargi Inwestor poniósł, że organ wskazał jedynie protokoły z zeznań świadków, na podstawie których dokonał ustaleń stanu faktycznego, nie przeprowadzając analizy i przydatności tychże zeznań światków. Brak powołania w sprawie podstawy materialnoprawnej i jej wyjaśnienia na gruncie stanu faktycznego sprawy jest istotnym uchybieniem procesowym niepozwalającym na weryfikację prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i jako takie ma wpływ na wynik sprawy. Istotnym jest również wskazanie przez organ jedynie protokołów z zeznań świadków, nie dokonując ich oceny, czy analizy. W odpowiedzi na powyższą skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem skargi jest decyzja WWINB z dnia [...] marca 2015 r., Znak [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], nakazującą Inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości Z. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W rzeczywistości, w sprawie poddanej sądowej kontroli, "Inwestorem" jest P.H.U. A, który przez organ pierwszej instancji został określony jako "najemca" spornego obiektu, natomiast przez organ odwoławczy został określony jako jego "dzierżawca". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi art. 71a ust. 4 P.b. (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd w sprawie poddanej sądowej kontroli w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 P.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 P.b.), do nich można wobec tego kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b. nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Stąd też najemca lokalu (czy też jak twierdzi organ odwoławczy – dzierżawca) nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, czy też jego części, albowiem brak jest normy prawa materialnego z której można by ten interes wyprowadzić (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z powodu powyższego naruszenia prawa materialnego (art. 71a ust. 4 P.b.) Sąd uznał, że należy wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W tym kontekście należy zauważyć, że obie decyzje obarczone są również wadami natury prawno-procesowej. Otóż organ pierwszej instancji uznał, że Inwestorem jest "najemca" spornego obiektu, natomiast organ odwoławczy uznał Inwestora za jego "dzierżawcę". Należy zatem zauważyć, że zarówno umowa najmu, jak i umowa dzierżawy pozwala na użytkowanie cudzej rzeczy. Podstawową różnicą jest to, że dzierżawa pozwala również na pobieranie pożytków z używania rzeczy. Umowa dzierżawna może ponadto dotyczyć także praw. Zasady zarówno najmu, jak i dzierżawy określa Kodeks cywilny. W powyższym zakresie organy dopuściły się zatem naruszenia 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., a więc nie podjęły niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji powyższego nie uzasadniły należycie swych rozstrzygnięć zapadłych na gruncie sprawy poddanej sądowej kontroli. Raz jeszcze należy podkreślić, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 900/14 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Innymi słowy przymiotu strony danej osoby w postępowaniu takim jak przedmiotowe nie wolno wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Co prawda najemca obiektu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu obiektu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Interes prawny w takim postępowaniu posiada bowiem właściciel lub zarządca obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali w sposób prawidłowy podmiot, wobec którego prowadzone będzie postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności należy bezspornie ustalić więź prawną łączącą właściciela obiektu z P.H.U. A. W dalszej kolejności organ ustali, czy Inwestor jest podmiotem, do którego można kierować obowiązki wynikające z art. 71a ust. 4 P.b. W tym zakresie należy mieć na względzie wyżej przedstawione orzecznictwo sądów administracji oraz uwagi formułowane przez doktrynę, które wskazują, że podmiotem legitymowanym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc tytuł prawny do nieruchomości, taki jak przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Dlatego też należy mieć na względzie art. 3 pkt 11 P.b., w myśl którego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 71 ustawy – Prawo budowlane, LexisNexis 2014 oraz system informacji prawnej LEX). W sytuacji gdyby organ uznał, że postępowanie toczy się w stosunku do niewłaściwego podmiotu, zasadne stałoby się umorzenie takiego postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.