II SA/Po 496/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...],[...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności – uchyliło zaskarżoną decyzję i rozstrzygnęło sprawę co do istoty w ten sposób, że odmówiło T. G. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P., w rejonie ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej pod nr [...], oznaczonej geodezyjnie obręb [...], ark. mapy: [...], działka nr [...], o pow. 19 m2 (dalej: "działka nr [...]"). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.) odmówił M. R. i B. G. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce [...]. W uzasadnieniu wskazał, że M. R. i B. G. nabyły od Miasta P. prawo użytkowania wieczystego działki [...] na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne nabycie garażu nr rep. [...] z dnia [...] maja 2006 r., zawartej przed notariuszem M. S. Następnie Prezydent wyjaśnił, że przepisy ustawy przewidują możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko w stosunku do osób fizycznych, którzy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, to jest 13 października 2005 r., lub ich następców prawnych. Organ wskazał, iż w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomość była własnością Miasta P., stąd M. R. i B. G. nie przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...] w P. Dnia 6 lipca 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki [...] wystąpił do Prezydenta (Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P.) T. G. Załączył do wniosku akt notarialny nr rep. [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie którego nabył on w drodze darowizny od M. R. i B. G. prawo użytkowania wieczystego działki [...] (wraz z prawem własności budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności). Ze względu na stwierdzoną niejasność w danych zawartych w księdze wieczystej organ postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu uregulowania wpisu prawa własności Miasta P. w księdze wieczystej. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] z uwagi na uregulowanie wpisu wieczystoksięgowego i wpisanie T. G. jako użytkownika wieczystego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2001 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83, dalej: "u.p.p."), umorzył postępowanie z wniosku T. G. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość była już przedmiotem postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z wniosku M. R. i B. G. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Wobec tego Prezydent stwierdził, że brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odwołanie od decyzji złożył T. G. Zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść decyzji oraz błędną interpretację art. 105 K.p.a. przez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie przeprowadzenia postępowania, a w konsekwencji przekształcenie wnioskowanego prawa bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło T. G. przekształcenia wnioskowanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ wskazał, że podniesione przez skarżącego w odwołaniu argumenty zasługują na uznanie w zakresie wadliwości decyzji jako umarzającej postępowanie. Prezydent uznał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe jako, że w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem już toczyło się postępowanie przekształceniowe zakończone decyzją odmowną. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że postępowanie toczyło się z udziałem innych stron - poprzedników prawnych strony obecnego postępowania. Następnie organ odwoławczy przywołał stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, w którym akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Na mocy tego przepisu Kolegium - nie widząc konieczności uzupełniania materiału dowodowego w sprawie - jest władne uchylając wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji rozpoznać sprawę co do istoty. Kolegium następnie wyjaśniło, że ustawa z dnia 29 lipca 2009 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyznaje prawo do skorzystania z tej drogi nabycia prawa własności podmiotom spełniającym określone warunki, podstawową z przesłanek jest posiadanie statusu użytkownika wieczystego w dacie 13 października 2005 r. Wymóg ten, na mocy art. 1 ust. 2 pkt 1, nie dotyczy współużytkowników wieczystych, którzy udział w prawie użytkowania nabyli w związku z odrębną własnością lokalu. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że T. G. prawo użytkowania wieczystego nabył na mocy umowy zawartej 4 grudnia 2009 r. od osób, na rzecz których właściciel ustanowił to prawo w 2006 r. Nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę zabudowaną garażem, a stronie nie przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego związany z prawem własności lokalu. W skardze T. G. zarzucił naruszenie art. 105 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz brak zastosowania art. 145 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy jako strona nie brał udziału w poprzednim postępowaniu, a w sprawie istnieją nowe okoliczności. Zarzucił też błędny w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, przejawiające się w uznaniu, że nie zaistniały podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Wskazując na powyższe T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że istnieją podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że obecnie spełnione są warunki do uwzględnienia jego wniosku. Tymczasem decyzja została skierowana wyłącznie na formalną stronę żądania, bez jego merytorycznego rozpoznania. Podkreślił, że jest on nową stroną postępowania, która nie brała wcześniej udziału w postępowaniu. Dlatego postępowanie nie mogło być uznane za bezprzedmiotowe a wniosek za bezzasadny. T. G. podkreślił, że decyzja Prezydenta o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnęła merytorycznie sprawy. Jego zdaniem należało zastosować art. 145 § 1 K.p.a., bowiem istnieje możliwość wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzył postępowanie z wniosku T. G. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, uznając, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe wobec faktu, iż sprawę przekształcenia tej nieruchomości rozstrzygnięto już decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydaną na wniosek M. R. i B. G., którym uprzednio przysługiwało prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to, że sprawa w pierwszej instancji nie została merytorycznie rozpatrzona. Stwierdzono jedynie, że nie ma przedmiotu postępowania i podlega ono umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W powyższej sytuacji zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 i uszczegółowioną w art. 138 K.p.a. Zasada ta wyraża się w tym, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji (B. Adamiak, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 618). Jednocześnie w literaturze (ibidem, s. 619) jak i w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2464/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreśla się, iż zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Skoro zatem w niniejszej sprawie Prezydent w ogóle nie orzekł in meriti o wniosku T. G., to Kolegium – choćby nie podzielało stanowiska organu pierwszej instancji, co do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania – nie mogło rozstrzygać sprawy co do istoty, bowiem ta nie była w ten sposób (merytorycznie) rozstrzygnięta w pierwszej instancji. Działanie takie było tym bardziej niedopuszczalne, że Kolegium wydało w miejsce decyzji umarzającej postępowanie orzeczenie co do istoty niekorzystne dla odwołującego się. Organ odwoławczy, uznając, że nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., obowiązane było wobec tego uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż ta dotychczas w ogóle nie została przez Prezydenta merytorycznie rozpoznana. Mając na względzie, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji Kolegium w całości. Jednocześnie Sąd zauważa – co trafnie uwypuklił organ odwoławczy - że nie do zaakceptowania była decyzja umarzająca postępowanie, wydana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta P. Istotnie bowiem wcześniejsze rozpoznanie wniosku M. R. i B. G. nie zwalnia organu z obowiązku merytorycznego załatwienia wniosku T. G. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie tego przepisu Sąd zdecydował o uchyleniu decyzji Prezydenta, uznając, że otworzy to możliwość prawidłowego merytorycznego rozpoznania wniosku T. G. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zostały one zestawione przez skarżącego w sposób stosunkowo nieprecyzyjny. Skarżący zarzuca naruszenie art. 105 oraz art. 145 § 1 K.p.a. i wyjaśnia, że skoncentrowano się jedynie na formalnej ocenie jego wniosku i nie umożliwiono mu czynnego udziału w postępowaniu. W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć – co już zostało podkreślone wyżej – że Kolegium rozpoznało właśnie sprawę co do istoty. Zarzut naruszenia art. 105 K.p.a. (a precyzyjniej: art. 105 § 1 K.p.a.) podniesiony w skardze pozostaje zatem aktualny i trafny, ale jedynie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 K.p.a. jest całkowicie nieadekwatny w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy. Zgodnie z pierwszym zdaniem tego przepisu postępowanie wznawia się "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Kolegium nie mogło zatem naruszyć tego przepisu, ponieważ rozpoznawało odwołanie od decyzji nieostatecznej, a tryb ten nie łączy się z trybem wznowieniowym. Mając to wszystko na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. W kosztach postępowania i wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 200 oraz odpowiednio art. 152 P.p.s.a.