II GSK 2464/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Rysz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 659/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 659/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej: skarżąca, przedsiębiorca), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, GITD) z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie kary pieniężnej oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lutego 2009 r. w O.. na drodze krajowej nr 11/25 zatrzymano do kontroli pojazd marki Renault wraz z naczepą. Pojazd ten, o dmc przekraczającej 12 ton, poruszał się bez ładunku do miejscowości D. w celu załadunku towaru z firmy K. Sp. z o.o. Pojazdem kierował, w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy p. M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "E.", p. R. R. Podczas kontroli kierowca nie posiadał aktualnej karty opłaty drogowej ani odcinka kontrolnego, oświadczył że zapomniał zabrać tego dokumentu przed wyjazdem z firmy. Ponadto nie okazał do kontroli licencji ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, oświadczając, że wypis pozostał w firmie. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2009 r. W dniu 11 lutego 2009 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające, w toku którego strona nadesłała wymagane dokumenty, w tym m.in. siedmiodniową kartę opłaty drogowej przedziurkowaną dnia 5 lutego 2009 r. oraz kopię wypisu z licencji udzielonej przedsiębiorcy w dniu 20 kwietnia 2007 r. W postępowaniu administracyjnym strona oświadczyła, że kierowca w dniu [...] lutego 2009 r. wyjeżdżał po raz pierwszy z firmy i zapomniał zabrać wskazane dokumenty. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 ze zm., dalej: u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do ustawy., za które kara pieniężna wynosi 3000 zł oraz wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy), tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.7. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 500 zł – w sumie 3500 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wskazując, iż na dzień kontroli posiadała miesięczną kartę za przejazd po drogach krajowych, a nie jak wcześniej błędnie wskazała w swoich wyjaśnieniach kartę siedmiodniową. Jednocześnie oświadczyła, że nie może zgodzić się "z tezą, iż nie uiszczono wymaganej opłaty (...)", gdyż kierowca jedynie nie miał jej przy sobie, ponieważ zapomniał zabrać kartę z biura. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. organ II instancji zawiadomił skarżącą, iż "zasadna jest zmiana kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d. na 1p 1.7 załącznika do u.t.d., tj. wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty". Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. utrzymał "zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy". Uzasadniając decyzję organ podał, że bezspornym w sprawie było, iż kierowca pojazdu marki Renault nie posiadał w dniu kontroli tj. [...] lutego 2009 r. karty opłaty za przejazd po drogach krajowych ani odcinka kontrolnego. Opłata za zatrzymany pojazd nie została wykupiona, bowiem kierowca nic zdążył jej wykupić. Okoliczność przywołana przez stronę w odwołaniu, iż kierowca zapomniał zabrać z biura kartę opłaty drogowej, jak również wypis z licencji, nie dało podstaw do uznania, że naruszenie przepisów nastąpiło na wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Dokonując analizy dowodów zgromadzonych przez organ I instancji GITD uznał, iż w chwili kontroli strona nie przedstawiła opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. (sygn. akt P 9/08) organ podkreślił, że opłata drogowa ma służyć konkretnemu przejazdowi, czyli wykonywaniu transportu określonym pojazdem i w określonym czasie, a prawidłowe wypełnienie karty jest równoznaczne z uiszczeniem należnej opłaty za taki transport. Tak więc tylko posiadanie wypełnionej karty w pojeździe pozwala ją przypisać do danego pojazdu i danego czasu. Wobec powyższego skutek prawny uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej pojazdu użytego do przewozu następuje nie przez sam fakt wykupienia karty w jednostce upoważnionej, tylko przez użycie tej karty w związku z przewozem wykonywanym. Podniesiono też, że zaprezentowany pogląd organu ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 805/09) wskazał, iż dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę skarżącej uznał, że jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Na wstępie podniesiono, że kontrola drogowa, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej taka kontrolą. Przedmiotem postępowania było nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, "sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele". Podzielając ten pogląd Sąd uznał, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. W sprawie organ I instancji nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną za dwa naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym podczas jednej kontroli drogowej, a mianowicie za: 1) wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 3000 zł oraz 2) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.7. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 500 zł. Reasumując w ocenie WSA przyjęcie koncepcji "niepodzielności" zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) winien rozpoznać odwołanie w całokształcie sprawy i ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sprawa ponownie rozstrzygana przez organ odwoławczy powinna rozstrzygać o nałożeniu kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym niezależnie od tego czy strona podnosiła zarzuty wobec dwóch, czy też jednego stwierdzonego naruszenia. Organ II instancji nie mógł ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów sformułowanych w odwołaniu, czyli w świetle omawianej sprawy, jedynie wobec jednego stwierdzonego naruszenia, tj. wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d. Bowiem z sentencji decyzji organu I instancji wynikało jednoznacznie, że na skarżącą nałożono karę pieniężną w kwocie 3500 zł. Sąd zauważył, że to właśnie w osnowie decyzji organu I instancji była wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji była więc miarodajna czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. nakładająca na przedsiębiorcę karę 3500 zł za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedna sprawę, to Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zakwestionowanym zakresie" - jak to uczyniono w sprawie. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu I instancji, było sprzeczne z przepisami k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2011 r. wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając: 1.) naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wobec tego, iż Główny Inspektor orzekając o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy "w kwestionowanym zakresie" pominął stwierdzone przez organ I instancji naruszenie polegające na wykonywaniu przez skarżącą transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (wypis z licencji), za co nałożono karę pieniężną w wysokości 500 zł, to tym samym organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając przepis art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do dyspozycji art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a., nie mógł wyjść poza zakres odwołania, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), rozpoznając sprawę w zakresie w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i jest ostateczna; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego z tego powodu, że jej rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., podczas gdy jest ono zgodne z podanym przepisem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego w całości i nakazanie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, przez co Sąd dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, ze względu na fakt, iż strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie sprawa nie była już sporna; z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie: 2.) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie u.t.d. zawsze załatwia jedną tylko sprawę administracyjną i jest niepodzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy było zatem nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia, niezależnie od tego czy strona podnosiła zarzuty wobec kilku czy też jednego stwierdzonego naruszenia, podczas gdy decyzją administracyjną organu I instancji w ujęciu formalnym rozpoznanych zostało kilka spraw administracyjnych, zaś odwołanie strony dotyczyło wyłącznie niektórych z nich, Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. M. S. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120). Skarga kasacyjna GITD opiera się na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Za podstawę wyroku z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 659/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez GITD z których wynika, że decyzją z [...] lutego 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3.500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 3.000 zł oraz wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy), tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.7. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 500 zł – w sumie 3.500 zł. Od tej decyzji strona pismem z dnia 2 marca 2009 r. wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymagalnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Kasator nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpoznano całości sprawy administracyjnej naruszając tym samym przepisy art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu, co do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest trafne. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tych przepisach jest realizacją zapisów konwencyjnych i konstytucyjnych zawartych w art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) oraz w art. 78 Konstytucji RP. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu (wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a także że zawiera żądanie, o jakim mowa w art. 61 § 2 k.p.a. Z tej regulacji prawnej wynika, że odwołanie w postępowaniu administracyjnym, inaczej niż to ma miejsce w postępowaniu podatkowym nie ma charakteru kwalifikowanego, ponieważ nie musi zawierać zarzutów przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Utrzymanie w mocy decyzji od której wniesiono odwołanie, nie jest efektem kontroli decyzji organu administracji I instancji, lecz wynikiem przeprowadzonego zgodnie z zasadami nowego postępowania w sprawie i nie może sprowadzać się jedynie do udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu, ponieważ decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozparzenia sprawy, ponieważ istotą zasady dwuinstancyjności jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wiąże się z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, które to postępowanie ma jednak ustawowo zakreślone granice w art. 136 k.p.a. oraz w art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ odwoławczy nie może zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ pierwszej instancji. W realiach tej sprawy orzekanie w tym samym zakresie przez organ odwoławczy oznacza orzekanie, co do zasadności nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.500 zł, ponieważ takie było rozstrzygnięcie organu I instancji. Zgodnie z art. 92 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć: 1) 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (ust. 2). Powołany przepis stanowi podstawę materialnoprawną do nałożenia, przez uprawniony organ, na wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kary pieniężnej. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie kwotowe, co do wysokości kary pieniężnej nakładanej za naruszenia stwierdzone w ramach jednej kontroli, wskazuje, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń. Zaprezentowany pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11, wyrok z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1376/11 i sygn. akt II GSK 1990/11, wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08). Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadziłoby do wniosku, że art. 92 ust. 2 u.t.d., wprowadzający wspomniane kwotowe ograniczenie nie miałby w rzeczywistości zastosowania. Wniesienie przez stronę odwołania przeniosło na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Brak kwestionowania przez odwołującego się ustaleń, co do jednego z naruszeń - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy) - nie uprawniało organ do odstąpienia od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną decyzją, w jej całokształcie. W postępowaniu odwoławczym obowiązują bowiem te same reguły postępowania, co w postępowaniu przez organem I instancji. Duży wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego ma wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, w myśl której, w toku postępowania organy administracji państwowej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego (...). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu stworzenia jej rzeczywistego obrazu i podjęcia trafnego rozstrzygnięcia. Art. 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje, że organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę. W stanie tej sprawy rozstrzygnięcie decyzji I instancji brzmiało: "nakłada karę pieniężną w kwocie: 3.500 zł (słownie) Trzy Tysiące Pięćset Złotych". Natomiast dopiero z uzasadnienia decyzji można było się dowiedzieć, że kwota 3.500 zł składa się z dwóch kwot: 3.000 zł i 500 zł. Rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji było niepodzielne, a co za tym idzie organ odwoławczy nie mógł odnieść się w swym rozstrzygnięciu jedynie do "części" kary pieniężnej. Takiemu rozumowaniu nie przeciwstawia się też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który należy tłumaczyć w ten sposób, że uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem, tzw. sprawy podzielne. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw.