II GSK 1544/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2442/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2442/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania J. K., Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą nałożono na J. K. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.500 zł, na którą składała się kwota: 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej k.p.a.), art. 5, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz l.p. 1.1 i 1.7 załącznika do tej ustawy. Podstawą ustaleń faktycznych były wyniki kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. we Włocławku samochodu ciężarowego marki T. o nr rej. [...] odzwierciedlone w protokole kontroli. Pojazdem wykonywany był przewóz gruzu budowlanego z Z. B. W. B. Sp. z o.o. na budowę własną prowadzoną w Ł. Kierujący pojazdem nie okazał kontrolującym licencji na wykonywanie transportu drogowego ani zaświadczenia na przewozy własne, nie okazał żadnego dokumentu poświadczającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach od [...] marca 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że jest zatrudniony przez J. K. na podstawie umowy o dzieło. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż J. K. posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielone przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] kwietnia 2010 r. oraz informację, iż strona nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Z Biura Obsługi Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury uzyskano informację, iż J. K. nie został zarejestrowany w bazie BOTM. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że J. K. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Jak ustalono strona posiadała zaświadczenie na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, jednak zostało ono uzyskane po dniu kontroli drogowej. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z definicją przewozu na potrzeby własne, jednym z warunków pozwalających na uznanie go za taki jest to, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Odwołując się do definicji pracownika zawartej w art. 2 kodeksu pracy organ uznał, że Z. B. zatrudniony na podstawie umowy o dzieło nie był pracownikiem J. K., ponieważ za takiego można uznać wyłącznie osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. J. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w dokumentach przedsiębiorcy nie widnieją jakiekolwiek faktury, rachunki lub inne dowody świadczące o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego można ewentualnie przyjąć, że skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Jest to odmienna i poprawna subsumcja stanu faktycznego i winna skutkować zastosowaniem innej sankcji w postaci kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, iż jest ona uzasadniona z przyczyn odmiennych niż zostało w niej zarzucone. W ocenie Sądu skarżący nie kwestionował naruszenia dotyczącego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zatem decyzja organu I instancji uprawomocniła się w zakresie wskazanej wyżej części. Odwołanie natomiast dotyczyło jedynie naruszenia związanego z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Rozstrzygnięcie organu II instancji, co wynika zarówno z komparycji zaskarżonej decyzji jak i jej uzasadnienia dotyczyło całej decyzji organu I instancji. W ocenie Sadu pierwszej instancji organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ II instancji wydając decyzję nie mógł w niej rozstrzygać w zakresie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty ,co w tej sprawie uczynił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Strona zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ II instancji rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w całości, dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a., albowiem działał w tym postępowaniu z urzędu wychodząc poza zakres odwołania, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do treści art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. rozpoznał merytorycznie sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze fakt, iż decyzja organu I instancji wydana w oparciu o treść art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. zawierała jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8500 zł za wszystkie stwierdzone w toku postępowania naruszenia, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Głównego Inspektora przez Sąd pierwszej instancji ze względu na orzeczenie przez ten organ o utrzymaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji w mocy, mimo że odwołanie to dotyczyło jedynie jednego z naruszeń stwierdzonych w decyzji, podczas gdy inne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mieściłoby się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 92 ust. 2u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sad pierwszej instancji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie tej normy prawnej zawierała kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania, a więc rozstrzygała kilka spraw administracyjnych i była podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie kary. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w przepisie art. 92 ust.1 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczny naruszonych przepisów będzie to jedna spraw administracyjna załatwiana jedną decyzją określająca karę pieniężną, na która będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Orzeczenie organu II instancji stanowi jedną decyzję administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno odpowiadać dyspozycji art. 138 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na jednolity i niepodzielny charakter rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy nie miał możliwości wydać decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zakwestionowanym zakresie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zasadniczo przyjmuje się, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w razie ich nieuwzględnienia – zarzut naruszenia prawa materialnego. To czy w sprawie mamy do czynienia z błędnym czy też z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego można stwierdzić dopiero na podstawie prawidłowego ustalonego stanu faktycznego sprawa. Niekiedy jednak, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy naruszenie procedury jest wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, wskazane jest odstąpienie od stosowanej kolejności. Rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej zależy bowiem od prawidłowego zdefiniowania na tle przepisów u.t.d. sprawy administracyjnej, w znaczeniu materialnym. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że rozpoznał odwołanie z rażącym naruszeniem prawa. Za błędny uznał bowiem pogląd Sądu, że wniesione przez stronę odwołanie uprawniało go jedynie do rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych tym odwołaniem. Zgodnie z art. 92 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć: 1) 15.000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (ust. 2). Powołany przepis stanowi zatem podstawę materialnoprawną do nałożenia, przez uprawniony organ, na wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kary pieniężnej. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie kwotowe, co do wysokości kary pieniężnej nakładanej za naruszenia stwierdzone w ramach jednej kontroli, wskazuje, że z mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń. Zaprezentowany pogląd znajduje także poparcie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11, wyrok z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1376/11 i sygn. akt II GSK 1990/11, wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08) oraz w przyjętej w postępowaniu administracyjnym ogólnej zasadzieyministracyjnym ogólnejciwia się we, powoduje, że zna , według której przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, a nie kilka spraw administracyjnych dotyczących tego samego podmiotu. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż art. 92 ust. 2 u.t.d., wprowadzający wspomniane kwotowe ograniczenie nie miałby w rzeczywistości zastosowania. Z kolei przyjęcie, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawą uznania przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, było przyjęcie, że w razie stwierdzenia w toku kontroli kilku naruszeń mamy do czynienia z wieloma sprawami administracyjnymi tożsamymi podmiotowo, lecz różniącymi się przedmiotowo, a każda z nich jest załatwiana odrębnie, przy czym dopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia w formie jednej decyzji. Pogląd ten nie został wypowiedziany wprost w zaskarżonym orzeczeniu, lecz można go wyprowadzić z całokształtu uzasadnienia. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Przede wszystkim za niezasadne należy uznać stanowisko Sąd pierwszej instancji uznające, że organ odwoławczy podjął z urzędu postępowanie odwoławcze, czym naruszył w sposób rażący, art. 127 § 1 k.p.a., skoro strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wniesienie przez stronę odwołania przeniosło bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest przede wszystkim zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznawana i rozstrzygana wyłącznie sprawa, tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Brak kwestionowania przez odwołującego się ustaleń, co do jednego z naruszeń – wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – nie uprawniało organ do odstąpienia od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną decyzją, w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę pod względem merytorycznym działał więc w granicach przyznanych mu uprawnień. Zgodnie z art. 15 k.p.a., wyrażającym zasadę dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownie rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Jak z powyższego wynika, przepisy postępowania administracyjnego wprowadziły wymóg dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, najpierw przez organ I instancji, a następnie, w razie wniesienia odwołania, przez organ II instancji, co w rzeczywistości oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Należy jednak pamiętać, iż ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest jednak tożsame z kontrolą decyzji organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym obowiązują bowiem te same reguł postępowania, co w postępowaniu przez organem I instancji. Duży wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego ma wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, w myśl której, w toku postępowania organy administracji państwowej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego (...). Zatem istotną rolę w procesie stosowania norm prawa materialnego odgrywa ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ aby mogło powstać następstwo prawne określone w normie prawa materialnego, musi wystąpić sytuacja opisana w hipotezie normy. Tak więc organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, rozpoznając odwołanie ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu stworzenia jej rzeczywistego obrazu i podjęcia trafnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, dopiero wykazanie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę z urzędu lub, że nie przeprowadził dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, uzasadnia postawienie tezy, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. Zaprezentowany powyżej pogląd nie stoi w sprzeczności z art. 138 § 1 k.p.a., wprowadzającym zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wskazuje, iż organ odwoławczy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę. W stanie sprawy rozstrzygniecie decyzji I instancji brzmiało: "nakłada się karę pieniężną w wysokości: 8500 zł (słownie zł) osiem tysięcy pięćset". Natomiast dopiero z uzasadnienia decyzji można było się dowiedzieć, iż kwota 8500 zł "składa" się niejako z dwóch kwot, co dla potrzeb tej sprawy ma drugorzędne znaczenia. Rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji było niepodzielne, a co za tym idzie organ odwoławczy nie mógł odnieść się w swym rozstrzygnięciu jedynie do "części" kary pieniężnej. Takiemu rozumowaniu nie przeciwstawia się też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który należy tłumaczyć w ten sposób, iż uchylenie zaskarżonej decyzji w części jest dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji obejmujących swym zakresem, tzw. sprawy podzielne. Podsumowując, za zasadny należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.