II GSK 805/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 289/09 w sprawie ze skargi M. T., W. P. – P. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez należnej opłaty 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od M. T. i W. P. działających w zakresie P. s.c. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. VI SA/Wa 289/09 orzekając ze skargi M. T. i W. P. uchylił w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących w niniejszej sprawie, M. T. i W. P. prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "P.", karę pieniężną w kwocie 11000 zł w tym 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego i 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dnia 17 czerwca 2008 r., jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, zatrzymano w miejscowości W. (T.) na drodze krajowej nr [...] do kontroli zespół pojazd składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Wskazani przedsiębiorcy wykonywali przewóz drogowy rzeczy – przewóz torfu w workach z siedziby firmy do m.in. W. W dniu kontroli kierowca pojazdu D. K. nie był w stosunku pracy z żadnym z przedsiębiorców. Organ uznał zatem, że przedsiębiorcy wykonywali transport drogowy, a nie dysponowali licencją, co skutkuje karą w kwocie 8000 zł. W toku kontroli, jak ustalił organ, stwierdzono, że winieta samoprzylepna ("roczna", co najmniej 12t, min EURO O, EURO 1, seria i nr [...], data przedziurkowania: 19 czerwca 2007 r.) była prawidłowo umieszczona na przedniej szybie pojazdu w prawym dolnym rogu. Do kontroli kierowca nie okazał odcinka kontrolnego karty opłaty drogowej. W toku postępowania strona przedstawiła rachunek tj. dowód wniesienia opłaty drogowej nr [...] (data 19 czerwca 2007 r.) za zakup w placówce Poczty Polskiej w M., karty opłaty "roczna" ([...]) wyjaśniając, że odcinek kontrolny został zagubiony przez kierowcę. Organ ustalił również, że kierowcy nie wręczono osobiście odcinka kontrolnego, a tylko przekazano informację, że wymagane dokumenty znajdują się w teczce. W tym stanie rzeczy organ odwołując się do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uznał, iż skarżący wykonywali przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i w konsekwencji nałożył karę w kwocie 3000 zł. Skarżący odwołali się od decyzji i wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem skarżących wobec przedstawienia dowodu zakupu karty nie powinno być wątpliwości, że opłata drogowa na dzień kontroli była uiszczona. Uznanie, że brak odcinka kontrolnego skutkuje brakiem opłaty jest stanowiskiem bezpodstawnym i nieuprawnionym; § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia nie stanowi bowiem, że brak jednej części karty opłaty skutkuje brakiem opłaty, stanowi jedynie, że dowodem uiszczenia opłaty są obie przedziurkowane karty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 kodeksu pracy, art. 4 pkt 3 lit. a, art. 4 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1 i ust. 7, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.1, lp. 4.1, załącznika do tej ustawy oraz § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że skoro kierowca D. K. nie był pracownikiem skarżących to przyjąć w świetle przepisów powołanej ustawy należy, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy co skutkuje obowiązkiem posiadania licencji, którą skarżący nie dysponują. Co do rozstrzygnięcia w zakresie 3000 zł organ II instancji podniósł, że skarżący nie posiadali odcinka kontrolnego karty opłaty, a z powołanego rozporządzenia wynika, że dowód uiszczenia opłaty stanowią przedziurkowane, prawidłowo wypełnione i umieszczone w pojeździe obie części karty opłaty łącznie, bo tylko wówczas możliwa jest pełna identyfikacja wniesienia wymaganej opłaty za konkretny przejazd pojazdu po drogach krajowych. Utrata jednej części karty opłaty obliguje wykonawcę przewozu do zakupu kolejnej karty, a strona ma możliwość uzyskania zwrotu części opłaty za kartę nie nadającą się do dalszego wykorzystania. Nie może zatem wykonawca przewozu posługiwać się kartą niezupełną, bo ta nie stanowi dowodu wniesienia opłaty. Dowodu takiego nie może również stanowić potwierdzenie zakupu karty opłaty ponieważ dowodzi on tylko faktu wykupienia karty, jednak nie wskazuje za przejazd którego pojazdu została ona wniesiona i za jaki konkretnie okres czasu. Pogląd odmienny prowadziłby, zdaniem organu, do sytuacji, w których możliwe byłoby posługiwanie się odcinkami jednej i tej samej karty opłaty dla dwóch różnych pojazdów np. przez naklejenie winiety samoprzylepnej w jednym pojeździe i wyposażenia kierowcy innego pojazdu w odcinek kontrolny wypełniony jego numerem rejestracyjnym. W związku z twierdzeniem strony, że odpowiedzialność za zagubienie odcinka kontrolnego ponosi kierowca organ podniósł, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za skutki działań osób, którymi w wykonaniu działalności gospodarczej się posługuje. W skardze na powyższą decyzję w części dotyczącej kary w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych skarżący wnieśli o jej uchylenie ponawiając zarzuty przedstawione w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. argumentując, że stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia uiszczenie powyższej opłaty następuje przez jej nabycie. Strona jako dowód uiszczenia opłaty za przejazd kontrolowanym pojazdem przedstawiła dowód zakupu. Organ II instancji dokonał jego oceny tyle, że nie uwzględnił w tej ocenie wszystkich istotnych dla tej oceny okoliczności i ustaleń poczynionych przez ten organ, jak i organ I instancji stwierdzając, że potwierdzenie nie wskazuje za przejazd, którego pojazdu została wniesiona i za jaki okres czasu. Z prawidłowych ustaleń organów wynika bowiem, że na przedniej szybie pojazdu w prawym dolnym rogu była umieszczona winieta samoprzylepna roczna o serii i numerze karty, której dowód zakupu strona przedstawiła. Powyższe dowodzi zdaniem Sądu I instancji, że organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego dokonując oceny jego w powyższym zakresie w sposób dowolny, a tym samym z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli są wątpliwości co do tego, czy zagubiony wg strony odcinek kontrolny został użyty jako dowód opłaty dla drugiego pojazdu (chociaż wprost nie zostały one wyrażone) to obowiązkiem organu – wskazał Sąd w W. – jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez podjęcie stosownej inicjatywy dowodowej. Zdaniem Sądu I instancji ogólne stwierdzenie organu, że możliwe jest posługiwanie się odcinkami jednej i tej samej karty opłaty dla dwóch różnych pojazdów, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do przyjętej przez organ wykładni wskazanych przepisów powołanego rozporządzenia ani też nie stanowi dowodu na to, że w rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy miał miejsce. Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucając naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy tj. organ nie ustalił czy nieokazany podczas kontroli drogowej przez kierowcę odcinek kontrolny karty opłaty drogowej został użyty przez skarżącego jako dowód opłaty dla drugiego pojazdu, podczas gdy powyższa okoliczność nie podlegała ustaleniu z zachowaniem wymogów przewidzianych w ww. przepisach kpa. przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie jako, że nie stanowiła ona elementu stanu faktycznego lecz była wyrazem zaprezentowanego przez organ poglądu; a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.p.s.a. , poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zawarte przez organ w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stwierdzenie, że możliwe jest posługiwanie się przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy odcinkami jednej i tej samej karty opłaty dla dwóch różnych pojazdów, stanowi podlegający ustaleniu w niniejszej sprawie element stanu faktycznego oraz, że nieustalenie tego elementu stanu faktycznego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy powyższe stwierdzenie stanowi zaprezentowany przez organ pogląd i z tej przyczyny nie podlegający ustaleniu jako okoliczność stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Za uzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy tj. organ nie ustalił czy nieokazany podczas kontroli drogowej przez kierowcę odcinek kontrolny karty opłaty drogowej został użyty przez skarżącego jako dowód opłaty dla drugiego pojazdu, podczas gdy powyższa okoliczność nie podlegała ustaleniu z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a. przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie jako, że nie stanowiła ona elementu stanu faktycznego lecz była wyrazem zaprezentowanego przez organ poglądu. Po pierwsze Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, podnosząc, że organ nie podjął stosownej inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia czy nieokazany podczas kontroli drogowej przez kierowcę odcinek kontrolny karty opłaty drogowej został użyty przez skarżącego jako dowód opłaty dla drugiego pojazdu. Zdaniem WSA samo stwierdzenie – bez stosownych w tym zakresie ustaleń – że możliwe jest posługiwanie się przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy odcinkami jednej i tej samej karty opłaty dla dwóch różnych pojazdów, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do przyjętej przez organ wykładni wskazanych przepisów powołanego rozporządzenia, ani też nie stanowi dowodu na to, że w rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy miał miejsce. Zdaniem składu orzekającego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, bowiem ma rację kasator, że Sąd błędnie przyjął, iż zawarte przez organ w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stwierdzenie, że możliwe jest posługiwanie się przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy odcinkami jednej i tej samej karty opłaty dla dwóch różnych pojazdów, stanowi podlegający ustaleniu w niniejszej sprawie element stanu faktycznego. Wskazane stwierdzenie w rzeczywistości stanowi jedynie zaprezentowany przez organ pogląd wyrażony w celu argumentacji i wyjaśnienia stronie zasadności przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ. Bezwątpienia stwierdzenie powyższe nie stanowi elementu stanu faktycznego podlegającego ustaleniu z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jako okoliczność stanu faktycznego. Po drugie dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości. Kontrola miała miejsce na drodze krajowej, po której kierowca poruszał się pojazdem, wykonując przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Kierowca nie okazał do kontroli odcinka kontrolnego karty opłaty rocznej; stwierdzono zaś, że samoprzylepna część karty opłaty rocznej została trwale umieszczona w pojeździe. Oznaczało to wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazana karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Ani faktura na zakup winiety, ani też złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot opłaty rocznej z tytułu niewykorzystania karty opłaty w wyniku zagubienia odcinka kontrolnego, ani też faktura korygująca potwierdzająca zwrot kwoty tytułem niewykorzystanej opłaty drogowej nie zwalniają przewoźnika z obowiązku posiadania i okazywania podczas kontroli drogowej obu części karty opłaty drogowej, tj. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Skoro odcinek kontrolny winiety zaginął, przewoźnik powinien był zakupić nową kartę opłaty drogowej, co do niewykorzystanej karty opłaty przewoźnik mógł natomiast skorzystać z procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z którą podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty, w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka. Nie można więc zgodzić się z Sądem I instancji, że dowodem uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych są nie tylko obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie, ale również mogą to być ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdził w toku kontroli naruszenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, zobligowany jest do nałożenia kary. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji raz jeszcze oceni legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, mając na uwadze całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec uznania przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od M. T. i W. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).