VI SA/Wa 659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 42, art. 87 ust.1 i art. 92 ust.1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej także "u.t.d.") w zw. z 1p. 4.1. załącznika do cyt. ustawy oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 86, poz. 721 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez p. M. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "E." z siedzibą w N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3500 zł, "utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w kwestionowanym zakresie", tj. w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lutego 2009r. w O. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki R. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Pojazd ten, o dmc przekraczającej 12 ton, poruszał się bez ładunku do miejscowości D. w celu załadunku towaru z firmy K. Sp. z o.o. Pojazdem kierował, w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy p. M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "E.", p. R. R. Podczas kontroli kierowca nie posiadał aktualnej karty opłaty drogowej ani odcinka kontrolnego. Kierowca oświadczył, że zapomniał zabrać tego dokumentu przed wyjazdem z firmy. Kierowca nie okazał także do kontroli licencji ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, oświadczając, że wypis pozostał w firmie. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W dniu 11 lutego 2009 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające, w toku którego strona nadesłała wymagane dokumenty, w tym m.inn. siedmiodniową kartę opłaty drogowej seria i nr [...] przedziurkowaną dnia [...] lutego 2009 r. (k. 44 akt adm.) oraz kopię wypisu z licencji nr [...] udzielonej przedsiębiorcy w dniu [...] kwietnia 2007 r. (k. 43 akt adm.). W postępowaniu administracyjnym strona oświadczyła, że kierowca p. R. R. w dniu [...] lutego 2009 r. wyjeżdżał po raz pierwszy z firmy i zapomniał zabrać wskazane dokumenty (k. 29 akt adm.). W dniu [...] lutego 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej także jako "WITD") decyzją Nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 3000 zł oraz wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy), tj. naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.7. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 500 zł – w sumie 3500 zł. Od w/w decyzji strona pismem z dnia 2 marca 2009 r. wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymagalnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W treści odwołania strona wskazała, iż na dzień kontroli posiadała miesięczną kartę za przejazd po drogach krajowych, a nie jak wcześniej błędnie wskazała w swoich wyjaśnieniach kartę siedmiodniową. Jednocześnie oświadczyła, że nie może zgodzić się "z tezą, iż nie uiszczono wymaganej opłaty (...)", gdyż kierowca jedynie nie miał jej przy sobie, ponieważ zapomniał zabrać kartę z biura. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej także jako "GITD") zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zajęcia stanowiska przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie pytania prawnego (nr P 9/08) przedłożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na okoliczność zgodności art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do wym. ustawy z art.31 ust.3 i art.2 Konstytucji RP. Po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w powyższej sprawie, GITD postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 12 maja 2010 r. strona, nawiązując do postanowienia o podjęciu postępowania wskazała, iż w dniu kontroli posiadała miesięczną kartę opłaty drogowej o serii i nr [...] zakupioną na kontrolowany pojazd przed kontrolą. Karta ta została dostarczona organowi i znajduje się w aktach sprawy (k. 31 akt adm.). Jednocześnie wyraziła pogląd, że w związku z posiadaniem karty miesięcznej w dniu kontroli pojazdu "brak jest podstaw do sankcjonowania opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych". Nadto wskazała na przepis art. 92 a ust. 4 i 5 u.t.d. który stanowi o tym, że postępowania nie wszczyna się, jeśli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. GITD zawiadomił stronę, iż "zasadna jest zmiana kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d. na 1p 1.7 załącznika do u.t.d., tj. wykonywania transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty" (k. 13 akt adm.). W dniu 21 września 2010 r. organ odwoławczy (GITD) wezwał stronę do przedłożenia oryginału bądź poświadczonego notarialnie lub za zgodność z oryginałem dowodu zakupu miesięcznej karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Ponieważ wezwanie to nie zostało stronie doręczone, pismem z dnia 22 grudnia 2010r. organ wezwał ponownie do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej notarialnie kopii dowodu zakupu miesięcznej karty opłaty drogowej seria i nr [...] wypisanej na pojazd marki [...] o nr rej. [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania tego wezwania, pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ wskazał jednocześnie, iż niedostarczenie powyżej wskazanego dokumentu uniemożliwi organowi zmianę kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia z 1p.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym na wynikające z 1p. 1.7 tego załącznika. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 3 stycznia 2011 r. wskazała, iż przesłała już wcześniej wszystkie niezbędne dokumenty, a w szczególności miesięczną kartę opłaty drogowej. Wyjaśniła też, że mając na uwadze treść pisma organu z dnia 29 czerwca 2010 r. uznała, że nie musi już przechowywać żądanych dokumentów. W dniu [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją nr [...] utrzymał "zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy". Uzasadniając decyzję organ podał, że bezspornym w sprawie jest, iż kierowca pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i naczepy o nr rej. [...] p. R. R. nie posiadał w dniu kontroli tj. [...] lutego 2009 r. karty opłaty za przejazd po drogach krajowych ani odcinka kontrolnego. Opłata za zatrzymany pojazd nie została wykupiona, bowiem kierowca nic zdążył jej wykupić. Okoliczność przywołana przez stronę w odwołaniu, iż kierowca zapomniał zabrać z biura kartę opłaty drogowej, jak również wypis z licencji, nie daje podstaw do uznania, że naruszenie przepisów nastąpiło na wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowania nie znalazł przepis art. 93 ust.7 ustawy o transporcie drogowym. Dokonując analizy dowodów zgromadzonych przez organ I instancji GITD uznał, iż w chwili kontroli strona nie przedstawiła opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. (sygn. akt P 9/08) organ podkreślił, że opłata drogowa ma służyć konkretnemu przejazdowi, czyli wykonywaniu transportu określonym pojazdem i w określonym czasie, a prawidłowe wypełnienie karty jest równoznaczne z uiszczeniem należnej opłaty za taki transport. Tak więc tylko posiadanie wypełnionej karty w pojeździe pozwala ją przypisać do danego pojazdu i danego czasu. Wobec powyższego skutek prawny uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej pojazdu użytego do przewozu następuje nie przez sam fakt wykupienia karty w jednostce upoważnionej, tylko przez użycie tej karty w związku z przewozem wykonywanym. Podniósł też, że zaprezentowany pogląd organu ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 805/09) wskazał, iż dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli pojazdu. Na powyższą decyzję strona (zwana dalej "skarżącą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez błędne wskazanie strony jako podmiotu odpowiedzialnego za popełnienie zarzucanych czynów, - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i błędne wskazanie osoby naruszającej przepisy, - art. 68 k.p.a. poprzez niewskazanie podmiotu, który naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, - art. 92 a ust.4 i 5 u.t.d. poprzez błędne uznanie winy strony, a nie faktycznego sprawcy, czyli kierowcy który doprowadził do powstania tego naruszenia, co potwierdzają dowody w postaci protokołu kontroli, - art. 42 u.t.d. poprzez błędne uznanie, że w dniu kontroli nie było uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu skargi strona w szczególności podkreśliła, iż to kierowca dopuścił się wskazanych naruszeń, gdyż zapomniał zabrać z biura karty opłaty drogowej oraz wypisu z licencji, na które to stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia nie miała wpływu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe ustalenia oraz dodatkowo podkreślił, że nie jest trafnym pogląd skarżącej o braku możliwości przypisania jej winy, gdyż to przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne naruszenia, których dopuszcza się kierowca przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Przede wszystkim, już na wstępie należy podnieść, że kontrola drogowa (lub kontrola w przedsiębiorstwie), w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej taka kontrolą. Przedmiotem postępowania i sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 200 r., sygn. Akt II GSK 958/09p; LEX nr 746361). Podzielając powyższy pogląd, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano bowiem możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli u.t.d. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r.; sygn. Akt Ii GSK 652/09; publ. LEX nr 597031). Inaczej mówiąc, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepubl.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń na gruncie u.t.d. będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie ustawy o transporcie drogowym załatwia jedną sprawę administracyjną jest niepodzielność tejże decyzji. W niniejszej sprawie administracyjnej organ I instancji nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną za dwa naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym podczas jednej kontroli drogowej, a mianowicie: za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 3000 zł oraz za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty - odpowiedniego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, tj. za naruszenie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 1.7. załącznika do u.t.d., za które kara pieniężna wynosi 500 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust.4 u.t.d., który daje podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia podczas jednej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r.; sygn. akt II GSK 738/09), organ I instancji wymierzył skarżącemu w sumie 3.500 zł. W świetle wcześniejszych wywodów i poglądów judykatury, a w szczególności przyjętej koncepcji "niepodzielności" zaskarżonej decyzji administracyjnej, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu II instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., było rozpoznanie odwołania w całokształcie sprawy i ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD powinni być nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym niezależnie od tego czy strona podnosiła zarzuty wobec dwóch, czy też jednego stwierdzonego naruszenia. Organ II instancji nie może ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów sformułowanych w odwołaniu, czyli w świetle omawianej sprawy, jedynie wobec jednego stwierdzonego naruszenia, tj. wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. w zw. z 1p. 4.1. załącznika do u.t.d. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika bowiem jednoznacznie, że na skarżącą nałożono karę pieniężną w kwocie 3500 zł. Sąd zauważa, że to właśnie w osnowie decyzji organu I instancji jest wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji jest więc miarodajna czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r. nakładająca na przedsiębiorcę karę 3500 zł za naruszenie obowiązków określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym załatwia co do istoty jedna sprawę, to GITD jako organ II instancji nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji "w zakwestionowanym zakresie" - jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, jest sprzeczne z przepisami k.p.a. (pomijając fakt, że takiej możliwości nie przewiduje się w katalogu rozstrzygnięć przytoczonego przepisu). W tym stanie rzeczy należało uznać, że GITD nie rozpoznał całości sprawy administracyjnej, naruszając tym samym przepis art.15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Jak wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone ponownym postępowaniem w pełnym zakresie, gdyż tylko w ten sposób można osiągnąć cel, dla którego postępowanie jest prowadzone (por. wyroki: NSA z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. Akt V SA 359/00; NSA z dnia 20 czerwca 2000 r. teza 3, sygn. Akt II SA 1599/00; NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. Akt IV SA 1313/98 ). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę i wydać decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia dyskwalifikujące zaskarżaną decyzję, Sąd odstąpił od badania innych, wskazanych przez skarżącego, zarzutów skargi. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 211 § 1 p.p.s.a., zasądzając od GITD kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj. poniesionego wpisu sądowego.