II SA/Po 497/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. L. i J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom A. i J. L. rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o numerze wewnętrznym (...), położonej na terenie ROD "A". Przesyłka zawierająca decyzję została wysłana na adres zamieszkania inwestorów wskazując obydwoje inwestorów jako adresatów przesyłki. Przesyłka została zwrócona organowi w dniu 7 lutego 2009 r. jako awizowana i niepodjęta w terminie. Na przesyłce, poza odciskiem stempla pocztowego z datą 07.02.2009 r. i adnotacją o zwrocie, zaznaczono fakt dwukrotnego awizowania przesyłki w dniu 23.01.2009 r. i w dniu 30.01.2009 r. W dniu (...) marca 2009 r. A. i J. L. złożyli w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie decyzji z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, powołując się na rozmowę przeprowadzoną z pracownikiem organu w dniu (...) marca 2009 r., z której została sporządzona notatka. W notatce służbowej z dnia (...) marca 2009 r., znajdującej się w aktach sprawy, stwierdzono, iż w dniu sporządzenia notatki w Inspektoracie stawił się J. L., który zapoznał się z treścią decyzji z dnia (...) stycznia 2009 r. i zobowiązał się stawić w dniu (...) marca 2009 r. w Inspektoracie z opłatą skarbową za wydanie kopii decyzji. Pismem z dnia (...) kwietnia 2009 r. – które wniesiono do organu w dniu (...) kwietnia 2009 r. – A. i J. L. złożyli w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r. (...). Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2009 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdził, iż odwołanie A. i J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r. (...) zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nakazał inwestorom A. i J. L. rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce nr wewnętrzny (...), położonej na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych "A". Powołując się na treść art. 44 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organu II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze, bowiem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (wyżej wymienionej decyzji organu I instancji) w placówce pocztowej nastąpiło w dniu 23 stycznia 2009 r., w związku z tym licząc 14 dni od dnia zawiadomienia, tzw. awiza w dniu 23 stycznia 2009 r., doręczenie zastępcze powyższej decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 7 lutego 2009 r. Dalej organ stwierdził, że odwołanie należało wnieść, zgonie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, a dniem granicznym był 21 lutego 2009 r., tymczasem odwołanie zostało złożone w urzędzie organu nadzoru budowlanego I instancji w dniu (...) kwietnia 2009 r., na co wskazuje data stempla urzędowego. Organ II instancji wyjaśnił również, iż 14-dniowy termin do wniesienia dowołania jest terminem ustawowym, który wynika wprost z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mogą być one przez organ prowadzący postępowanie skracane ani przedłużane; zachowanie terminu ustawowego jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę, a uchybienie temu terminowi powoduje zatem bezskuteczność czynności procesowej strony; organ odwoławczy jest obowiązany badać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Podsumowując organ stwierdził, ze z uwagi na upływ 14 dni zaskarżona odwołaniem decyzja stała się ostateczna, a wniesione jest odwołanie bezskuteczne. Skargę na opisane postanowienie organu II instancji z dnia (...) kwietnia 2009 r. wnieśli A. i J. L., którzy zarzucili temu aktowi: naruszenie art. 58 § 1 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem pomimo prośby J. L. żaden z organów w ogóle nie rozważył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dowołania, który to wniosek został przez J. L. złożony w piśmie z dnia (...) marca 2009 r.; naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o sposobie należytego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący domagali się uchylenia w całości decyzji organu II instancji z dnia (...) kwietnia 2009 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podali, iż nie odebrali przesyłki pocztowej bez swojej winy, bowiem w tym okresie skarżąca przebywała w szpitalu, gdzie oczekiwała na skomplikowaną operację dotyczącą bliżej w skardze opisanego narządu wewnętrznego; operacja ta miała miejsce w dniu (...) lutego 2009 r. i w związku z tym trudno się dziwić, że skarżący mogli nie zauważyć pozostawienia w skrzynce na listy zawiadomienia o przesyłce pocztowej. Dalej w uzasadnieniu wskazano, iż J. L. "dowiedział się o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę dopiero w dniu (...) marca 2009 r.", a pismem z dnia (...) marca 2009 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia (...) stycznia 2009 r., a w dniu (...) kwietnia 2009 r. uzupełnił brak formalny wniosku o przywrócenie terminu poprzez złożenie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zwrócili uwagę na to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie podjął się rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, który został wniesiony z zachowaniem 7-dniowego terminu licząc od dnia dowiedzenia się przez skarżących o wydaniu powyższego aktu przez organ I instancji. W ocenie skarżących obowiązkiem organu II instancji było rozstrzygnięcie kwestii wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, czego organ nie uczynił. Ponadto, jeśli przedmiotowy wniosek w ocenie organu zawierał jakikolwiek brak, to wówczas w oparciu o art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należało wezwać stronę do jego uzupełnienia. Wydanie postanowienia ograniczającego się do stwierdzenia wniesienia odwołania po terminie stanowi w tej sytuacji rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę uczestnik J. K. wniósł o jej oddalenie i zwrócił uwagę na to, że skarżący w dniu (...) marca 2009 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jednak w żaden sposób nie uprawdopodobnili w tym wniosku, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, czego wymaga treść art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 44 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, w przypadku doręczania pisma przez pocztę poczta przechowuje pismo przez czternaście dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zastosowanie ustanowionej w art. 44 § 4 kpa tzw. fikcji prawnej doręczenia, polegającej na uznaniu doręczenia za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, wymaga by wymienione w art. 44 warunki zostały spełnione w sposób, który nie nasuwa żadnych wątpliwości, gdyż konstrukcja ta stanowi wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi. Stosownie do treści art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, a zatem organ odwoławczy. Art. 58 § 1 i 2 kpa stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Niewątpliwie, jeżeli przedmiotowy wniosek obarczony jest brakiem formalnym, np. zupełnym brakiem okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie lub niedołączeniem środka zaskarżenia, należy wezwać stronę do usunięcia tego braku przy zastosowaniu konstrukcji z art. 64 § 2 Kodeksu. Co się tyczy postępowania wstępnego przed organem odwoławczym w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, iż w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu organ odwoławczy może wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. A to z tej przyczyny, że ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia dowołania wyłącza dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony o przywrócenie terminu jest niezgodne z prawem (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 134 Nb 8-9 i przywołane tam stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., SA/Sz 306/98). Odnosząc treść powyższych przepisów oraz poglądy prawne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii ustalenia dnia, w którym została doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji i wskazał, z jakiej przyczyny uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego wymienione w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, wbrew wywodom organu odwoławczego, nie można jednak było stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) stycznia 2009 r. została skutecznie doręczona skarżącym w trybie art. 44 Kodeksu w dniu 7 lutego 2007 r., a w konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 lutego 2009 r. Tymczasem analiza zapisów umieszczonych na niepodjętej przez skarżących przesyłce pozwala co najwyżej na jednoznaczne ustalenie, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia (...) stycznia 2009 r. został dwukrotnie awizowana. Brak jest jednak koniecznych zapisów na użytym przez organ druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, że dokonano prawidłowego zawiadomienie o pozostawienia pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru – w oddawczej skrzynce pocztowej skarżących, czy też - w razie niemożliwości pozostawienia zawiadomienia w powyższy sposób - na drzwiach ich mieszkania bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata pisma (§ 2). W istocie na kopercie, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki nadanej w dniu (...) stycznia 2009 r. brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce Z odpowiedniej adnotacji na przesyłce lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru powinno wynikać jednoznacznie, iż doręczyciel dokonał prawidłowego zawiadomienia o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizowania), co następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki sugerującej dokonanie awizowania przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kodeksu, bowiem na przesyłce (dowodzie doręczenia) powinno być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w określony sposób wskazany w przywołanym przepisie ( por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, LEX 194352 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., V SA/Wa 417/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji adresowana była jednocześnie do obu skarżących, co uniemożliwia prawidłowe jej doręczenie każdemu z adresatów. Uwzględniając powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie mógł uznać, że decyzja organu I instancji z dnia (...) stycznia 2009 r. została skutecznie doręczona jej każdemu ze skarżących w trybie, o którym mowa w art. 44 Kodeksu, a jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to nie można stwierdzić, iż doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie w sprawie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej, że organ nie dostrzegł faktu złożenia przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w pierwszej kolejności nie rozstrzygnął o losach prawnych tego wniosku. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 44 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego toku postępowania przed organem II instancji wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy winien ustalić, czy odwołanie skarżących zostało wniesione w ustawowym terminie licząc od daty faktycznego doręczenia im zaskarżonej decyzji i w razie pozytywnej weryfikacji tej okoliczności nadać odwołaniu dalszy bieg. W tym stanie orzeczono jak w pkt I i III wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w tym § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżących oraz kosztów zastępstwa procesowego. /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska