II SA/Po 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłaty części nałożonej kary; oddala skargę. Burmistrz J. (dalej również jako: Burmistrz) ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r. (zna [...]), na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880, z późn. zm.), wymierzył M. M. – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] przy [...] – administracyjną karę pieniężną w wysokości 8 605,87 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 13,20 m² krzewów sosny zwyczajnej rosnących na przedmiotowej nieruchomości. Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji nr [...] w wyżej opisanej sprawie, na wniosek skarżącego została wydana przez Burmistrza decyzja z dnia [...] 2010 r. ([...]) o rozłożeniu, począwszy [od] końca stycznia 2011 r., przedmiotowej kary pieniężnej na 36 rat po 50 zł i kolejne 23 raty po 280 zł oraz ostatnią ratę [w] wysokości 365,87 zł. W dniu 26 listopada 2013 r. M. M. zwrócił się do Burmistrza J. o umorzenie pozostałej części kwoty kary pieniężnej, wskazując, że nie ma dochodów pozwalających na jej zapłacenie, a od stycznia 2014 r. rata wzrasta z 50 zł do 280 zł. Podniósł, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku (zarejestrowany był do 2012 r., zaś od stycznia 2010 r. do grudnia 2013 r. raty w wysokości 50 zł płaciła jego żona M. M. z własnych dochodów, jednak z uwagi na obniżenie się tych dochodów żona oświadczyła, że nie będzie dalej spłacać tej rat tej kary. Burmistrz J. decyzją z [...] 2013 r. (zna [...]) na podstawie art. 88 ust. 4 i 6 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.) odmówił umorzenia pozostałej części kary nałożonej decyzją własną z dnia [...] 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z obowiązku zapłaty rat kary pieniężnej wnioskodawca wywiązał się tylko w części. W rozważaniach prawnych organ przywołał treść art. 88 ust. 3, 4 i 5 powołanej ustawy, stwierdzając, że żaden z przypadków wskazanych w tej ustawie nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie; krzewy zostały usunięte bezpowrotnie, wobec czego nie można mówić o zachowaniu przez nie żywotności. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody brak jest podstaw do umorzenia kary, a jedyną inna ulgą przewidzianą w tym akcie prawnym jest rozłożenie płatności na raty, o czym stanowi art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i taka ulga został już wcześniej w dogodnej formie udzielona wnioskodawcy. Zdaniem organu, skoro ustawodawca w przywołanej ustawie wyraźnie wskazał, jakie ulgi są dopuszczalne, to brak jest podstaw do udzielenia innej, która w tej ustawie nie jest przewidziana. Organ odniósł się także do przepisu art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który umożliwia organowi umorzenie należności publiczno-prawnych, do których należy zaliczyć kary za usuniecie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W tym zakresie Burmistrz stwierdził, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem ustawa o ochronie przyrody zawiera pełną regulację dotyczącą możliwych do udzielenia ulg w spłacie przedmiotowej kary. Organ stwierdził, że ustawa o ochronie przyrody jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o finansach publicznych i tym samym jej regulacja w zakresie możliwych ulg ma pierwszeństwo przed regulacjami ustawy o finansach publicznych. W odwołaniu wnioskodawca przedstawił okoliczności dotyczące motywów, którymi się kierował wnosząc odwołanie od decyzji z dnia [...] 2010 r. o nałożeniu przedmiotowej kary. Ponadto, wnosząc o umorzenie pozostałej części kary pieniężnej, przedstawił okoliczności wcześniej opisane we wniosku złożonym w tym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej również: Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca spłacił pierwsze 36 rat (po 50 zł) kary pieniężnej, a co do pozostałej części kary domagał się jej umorzenia. W ślad za organem I instancji, Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków umorzenia kary pieniężnej, jakie są przewidziane w art. 88 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie podniósł, że krzewy zostały skutecznie i bezpowrotnie usunięte. W ocenie Kolegium nieznajomość przepisów prawa w zakresie usuwania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia nie może być argumentem do zezwolenia na takie działanie i musi powodować konsekwencje - ujemny skutek w postaci wymierzenia przedmiotowej kary. W skardze na decyzję Kolegium wnioskodawca, kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wniósł o jej uchylenie i "ponowne rozpatrzenie" jego prośby o umorzenie pozostałej części nałożonej decyzją z dnia [...] 2010 r. kary administracyjnej. W uzasadnieniu podniósł, że jego wcześniejszy wniosek dotyczył rozłożenia na raty, gdyż tak poinformował go urzędnik organu I instancji. Stwierdził, że w chwili, w której nałożona na niego kara administracyjna stała się wymagalna zaczęła podlegać innym uregulowaniom prawym niż ustawa o ochronie przyrody, a mianowicie ustawie o finansach publicznych, w związku z czym organy nie mogły w dalszym ciągu opierać się na przepisach ustawy o ochronie przyrody, zaś jego sytuacje prawną określały przepisy art. 55-art. 58 oraz art. 60 i art. 64 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącego obowiązujące prawo pozwala na korzystne dla strony rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie pozostałej części kary pieniężnej – nie jako przejaw humanitaryzmu, lecz w wykonaniu przepisów prawa. Zarzucił Kolegium rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co uznał za pozbawienie go prawa do obrony w sprawie. W zakresie kwestii merytorycznych podniósł, że organy nie rozpatrzyły, czy jest w stanie w dalszym ciągu płacić pozostałe raty kary, mimo że powołał szereg okoliczności dotyczących jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Ponadto, "w przypadku gdyby odwołanie [...] i w tym przypadku [miałoby] zostać rozpatrzone na posiedzeniu niejawnym wnoszę o zamianę pozostałej części spłaty kary na karę pozbawienia wolności, gdyż to jedyny sposób", w jaki może wywiązać się z tego obowiązku. Podsumowując, skarżący stwierdził, że obowiązujące prawo pozwala na rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie pozostałej części kary na jego korzyść, a decyzje niegodnie z prawem zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że jedynym humanitarnym rozwiązaniem dla skarżącego było rozłożenie wymierzonej akry na raty, a rozstrzygniecie to w swojej treści uwzględniało nie tylko sytuację osobistą, ale i majątkową skarżącego. Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek część argumentacji strony jest trafna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest w tym związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie przepisów art. 88 ustawy o ochronie przyrody zamiast na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.). Przepisy art. 88 ust. 3-7 ustawy o ochronie przyrody stanowi w ocenie Sądu lex specialis względem przepisów ustawy finansach publicznych. Przepisy ustawy o ochronie przyrody służą ochronie przyrody ożywionej i nieożywionej poprzez zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym jest nie tylko obowiązkiem organów administracji publicznej, ale również osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Sformułowanie omawianej ustawie odrębnych zasad odraczania, umarzania i rozkładania na raty administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, przy jednoczesnym braku odesłania w pozostałym zakresie do przepisów innych ustaw, w szczególności ustawy o finansach publicznych, przemawia za uznaniem, że sankcje, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowią inną kategorię niż niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynika to również jednoznacznie z przepisu art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, z późn. zm.), który, wymieniając obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, odrębnie wskazuje na: podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (pkt 1) i niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (pkt 1a), osobno wymieniając grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej (pkt 2). Dodać należy, że przepis art. 2 § 1 pkt 1a został dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1241) z dniem 1 stycznia 2010 r. Gdyby ustawodawca współcześnie uznawał kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej za niepodatkowe należności budżetowe, to by wyraził to wprost, zmieniając również treść art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, tymczasem wyraźnie wyodrębnia on niepodatkowe należności budżetowe obok kar pieniężnych. W konsekwencji brak jest podstaw do rozważania możliwości stosowania ostatniej z powołanych ustaw do wstrzymywania, umarzania i rozkładania na raty należności z tytułu kar wymierzanych na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji stanowią one wprawdzie należności (dochody) jednostki samorządu terytorialnego, ale ich charakter pieniężnej kary administracyjnej nie pozwala na zakwalifikowanie ich do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że kara pieniężna nakładana na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia nie może uznana być za niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm. - dalej: Ordynacja podatkowa), bowiem do ustalania takiej należności nie są uprawnione są organy podatkowe w rozumieniu art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej na podstawie ustawy podatkowej (art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Innymi słowy, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) wymierzający administracyjną karę pieniężną na podstawie przepisów art. 88 ust 1 ustawy o ochronie przyrody nie działa jako organ podatkowy w rozumieniu art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej. Na taki stan rzeczy wskazuje również powołany już wcześniej przepis art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody w ust. 3-7 przewiduje szczególne zasady dotyczące odraczania i umarzania kar wymierzanych na podstawie art. 88 ust. 1 tej ustawy. Odroczenie płatności i umorzenie jest przewidziane do sytuacji dotyczących uszkodzenia drzew lub krzewów (art. 88 ust. 3-5), natomiast osobna instytucja umorzenia (w całości) dotyczy kary nałożonej za zniszczenie terenów zieleni (art. 88 ust. 6). Natomiast jedną ulgą, jaka pozostaje do dyspozycji organu w pozostałych przypadkach, jest możliwość rozłożenia kary pieniężnej na raty na warunkach określonych w art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego Sąd nie podziela prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 541/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt III WA/Wr 459/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. II SA/Łd 919/12, wszystkie orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że skarżący w niniejszej sprawie skorzystał z możliwości rozłożenia kary na raty na podstawie art. 88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego stanowisko organów co do możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 64 ust. 1 [tej] ustawy) jest trafne. Dalsze kwestie ekonomiczno-osobiste, jakie mogą wiązać się z koniecznością wykonania obowiązku uiszczenia przedmiotowej kary za usunięcie krzewów bez wymaganego zezwolenia, mogą być rozpatrzone jedynie na etapie postępowania egzekucyjnego. Otóż, zgodnie z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2), na żądanie wierzyciela (pkt 9) i w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 10). Natomiast art. 59 § 2 tej ustawy stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższe oznacza, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie zachodzą przesłanki dla umorzenia nałożonej na wnioskodawcę kary na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wobec tego, jakkolwiek trafnie skarżący zwrócił uwagę na brak rozpatrzenia jego sytuacji majątkowej i finansowej, to jednak okoliczności te w ogóle nie mogły być przedmiotem rozważań organów, skoro przepisy ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy Ordynacji podatkowej - w zakresie udzielania ulg w spłacie należności nie mogą być stosowane do należności za tytułu administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Co oczywiste, administracyjna kara pieniężna nie jest karą kryminalną wymierzaną na podstawie przepisów prawa karnego, zatem kwestia jej zamiany na karę pozbawienia wolności w ogóle nie może być w tym wypadku rozważana, jako całkowicie pozbawiona podstaw prawnych i niemieszcząca się w kompetencjach organów administracji i sądów administracyjnych. Trafnie skarżący podniósł zarzut naruszania art. 10 k.p.a., niemniej jednak nie miał on związku z niewyznaczeniem posiedzenia jawnego (rozprawy) przez Kolegium w celu rozpatrzenia jego sprawy - organ odwoławczy nie miał takiego obowiązku w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie uprawnienie (art. 89 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.), lecz dotyczył braku powiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania i wypowiedzenia przed wydaniem rozstrzygnięcia w II instancji (art. 10 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak w tych okolicznościach sprawy, kiedy to organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego nowego dowodu ani nie zgromadził nieznanego stronie materiału procesowego (o stanowisku organu I instancji względem złożonego odwołania skarżący został powiadomiony przez organ I instancji), nie sposób wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym miejscu, korzystając z możliwości sformułowanych w art. 6 p.p.s.a., Sąd informuje skarżącego, że w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunale Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r., poz. 926), w którym stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); zarazem określił, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). Wskutek wydania przedmiotowego wyroku co do zasady upadło domniemanie konstytucyjności powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Kwestią otwartą pozostaje zatem możliwość ubiegania się o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wprawdzie art. 145 § 2 k.p.a. stanowi, że w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak w sytuacji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego w zasadzie po upływie tego terminu daje podstawę do liczenia okresu jednego miesiąca z art. 145a § 2 k.p.a. Ponadto termin ten może być przywrócony na ogólnych zasadach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. II SA/Go 710/10, LEX nr 753130), zatem nawet, gdyby już upłynął to strona ma możliwość ubiegania się o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k.p.a. - z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Osobnym zagadnieniem pozostaje również formalna możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [..] 2010 r. o wymierzeniu przedmiotowej kary za usunięcie krzewów bez zezwolenia w razie doszukania się w tym akcie przez skarżącego ciężkiej wady prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd poleca skarżącemu zapoznanie się w tym względzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Badanie przez Sąd zgodności z prawem pierwotnej decyzji Burmistrza J. z dnia [...] 2010 r. wydanej w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez zezwolenia przekraczało granice niniejszej spawy i było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.