II SA/Po 497/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...], ark. 05, obręb P.), złożonego przez [...] Sp. z o.o. s. k., wniósł sprzeciw od tej inwestycji. Decyzja została wysłana do pełnomocnika spółki S. P. i odebrana przez niego w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. S. P. poinformował, że decyzja została nieprawidłowo zaadresowana, albowiem udzielone mu przez spółkę pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem szczególnym i od momentu wszczęcia postępowania w sprawie wszelka korespondencja powinna być kierowana bezpośrednio do inwestora. Odpowiadając na powyższe, pismem z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji poinformował spółkę [...], że na druku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wskazano pełnomocnika S. P. z adresem do korespondencji ul. [...], [...]. Do zgłoszenia zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę S. P. do "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji, (...) oraz wyłącznie do wypełniania, uzupełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (...)". Wobec tego w opinii organu skierowanie decyzji z dnia [...] r. na adres pełnomocnika było prawidłowe. W dniu [...] r. spółka [...] wniosła do Wojewody odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spółka podniosła, że w jej ocenie organ dokonał błędnej interpretacji udzielonego umocowania pełnomocnikowi spółki, które nie obejmowało podejmowania innych niż wymienionych w nim czynności związanych ze zgłoszeniem, ani umocowania do odbioru korespondencji. Niezrozumiałym jest więc dla spółki interpretacja organu, jakoby udzielone S. P. pełnomocnictwo umocowywało go do odbioru korespondencji, a w konsekwencji, że skierowana do niego decyzja wywołała skutek prawny. W kontekście powyższego spółka wyjaśniła przy tym, że brak kodeksowej regulacji zakresów pełnomocnictwa nakłada na organ obowiązek starannej interpretacji dokumentu, na mocy którego pełnomocnictwo jest udzielone. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Końcowo podniesiono, że przedstawione okoliczności wskazują, iż spółka nie uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej ze swojej winy, ale z uwagi na nieprawidłowości w działaniach organu. Dodano, że przedmiotowy wniosek został złożony z daleko posuniętej ostrożności z uwagi na fakt, iż w ocenie spółki bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się z dniem, w którym spółka zapoznała się z treścią decyzji dokonując wglądu do akt sprawy, co miało miejsce w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 58, art. 123, art. 125 § 3 i art. 134 K.p.a., odmówił spółce [...] przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że w tej sprawie spór dotyczy sposobu interpretacji zapisów pełnomocnictwa z dnia [...] r. Z jego treści wynika, że pełnomocnikowi udzielono pełnomocnictwa po pierwsze, do występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji, do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi i po drugie, wyłącznie do określonych czynności przywołanych dalej w pełnomocnictwie. W opinii organu, użyte w pełnomocnictwie sformułowanie "występowania w imieniu Spółki" i następnie doprecyzowane czynności w sprawach zgłoszeń robót budowlanych i wniosków o wydanie pozwolenia na budowę nie neguje skuteczności dokonanego doręczenia decyzji nr [...] pełnomocnikowi na jego podany w zgłoszeniu adres do doręczeń. Jeżeli pełnomocnik natomiast nie był upoważniony do odbioru decyzji, to powinien, jako świadomy uczestnik procesu budowlanego (upoważniony do występowania w imieniu inwestora m.in. przed organami administracji architektoniczno-budowlanej), uchylić się od potwierdzenia doręczenia w sposób uregulowany w art. 46 § 2 K.p.a. Tymczasem w dniu doręczenia decyzji w siedzibie pełnomocnika nie uchylono się od potwierdzenia doręczenia decyzji (przesyłki o nr [...]). Końcowo podkreślono, że opisany stan faktyczny i przywołane dowody wskazują, że spółka nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie, który rozpoczął bieg od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, tj. od dnia [...] r. Inwestor nie wykazał, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu i że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której nie mógł usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Z uwagi na powyższe należało odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. Jednocześnie wskazano, że odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: (1) art. 32, art. 33 i art. 40 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez błędną interpretację treści udzielonego pełnomocnictwa, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się z dniem doręczenia decyzji nieumocowanemu pełnomocnikowi, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania; (2) art. 58 K.p.a. poprzez niezasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, w której spółka uprawdopodobniła okoliczności uniemożliwiające wniesienie odwołania w terminie; (3) art. 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało nieprawidłową odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu spółka powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo wskazała, że całkowicie niezrozumiałym jest wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż pełnomocnik jako świadomy uczestnik procesu budowlanego powinien uchylić się od potwierdzenia doręczenia decyzji w sposób uregulowany w przepisie art. 46 § 2 K.p.a. Wyjaśniła, że S. P. odbiera korespondencję w różnych sprawach, nie tylko w zakresie tej lokalizacji. W konsekwencji, nie miał możliwości odmowy odebrania korespondencji przed zapoznaniem się co jest w kopercie, co było możliwe dopiero po odebraniu przesyłki. Dodatkowo podkreślono, że pełnomocnik mając świadomość błędnego skierowania decyzji wystosował stosowne pismo do organu, który nie podjął dalszych działań celem prawidłowego doręczenia decyzji. Odnosząc się do postawionego przez organ zarzutu nieuprawdopodobnienia istnienia okoliczności uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie wskazano, że spółka wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o zgodę na zapoznanie się z aktami sprawy, którą odebrała w dniu [...] r. Następnie spółka niezwłocznie dokonała wglądu do akt sprawy i złożyła wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Powyższe w powiązaniu z faktem poinformowania spółki przez pełnomocnika o wydaniu decyzji w sprawie, złożeniem wniosku o wgląd do akt sprawy i czasem oczekiwania na jego rozpoznanie, w sposób dostateczny uprawdopodabnia okoliczności uniemożliwiające wniesienie odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...], odmawiające spółce [...] przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oś sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], została skutecznie doręczona spółce, tj. czy doręczenie jej pełnomocnikowi spółki było prawnie skuteczne. W tej bowiem sytuacji to właśnie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej należałoby liczyć początek biegu terminu do wniesienia odwołania. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 32 K.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jak przy tym wynika z art. 33 § 2 tej ustawy, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Co przy tym istotne, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Nieskuteczne jest doręczenie pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Zasada wyrażona w art. 40 § 2 K.p.a. ma na celu zapewnienie stronie prawa do należytego reprezentowania na każdym etapie postępowania administracyjnego, a tym samym ma chronić stronę, zabezpieczać jej prawa, w tym zapewnić prawo do wniesienia odwołania. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P. doręczył decyzję z dnia [...] r. S. P., który działając w imieniu spółki zgłosił zamiar wykonania przez nią robót budowlanych polegających na instalacji winylu reklamowego wraz z oświetleniem na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P.. Zdaniem opinii organu przedłożone do zgłoszenia pełnomocnictwo zobowiązywało go do skierowania przesyłki do pełnomocnika spółki. Z kolei spółka stoi na stanowisku, że udzieliła S. P. pełnomocnictwa szczególnego, które nie obejmowało umocowania do podejmowania innych czynności związanych ze zgłoszeniem, czy umocowania do odbioru korespondencji. Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się jednak zgodzić, albowiem stoi ono w sprzeczności z treścią udzielonego S. P. przez spółkę pełnomocnictwa. Zgodnie z jego brzmieniem, Prezes Zarządu [...] działając w imieniu spółki [...] Sp. z.o.o. Sp. k. z siedzibą w W., udzielił pełnomocnictwa S. P. do "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji, do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi, oraz wyłącznie do wypełniania, uzupełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a także wyłącznie do składania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, wniosków o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam, zgłoszeń budowlanych, do składania dokumentów wraz z ww. wnioskami, bez prawa do ich wycofania w związku z prowadzoną przez [...] Sp. z.o.o. Sp. k. działalnością gospodarczą dotyczącą inwestycji na nieruchomości zlokalizowanej na dz. ew. nr [...], obręb [...] w miejscowości P.." (k. 4 akt adm. nr [...]). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zakresem pełnomocnictwa objęte jest "występowanie w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji (...) oraz do pozostałych wymienionych w nim czynności. Należy zauważyć, że zdanie to jest połączone operatorem logicznym "oraz", mającym charakter koniunkcji. Inaczej przy tym sformułowane zostałoby pełnomocnictwo w przypadku, gdyby pełnomocnik został umocowany jedynie w zakresie czynności wymienionych obecnie po spójniku "oraz". W tej sytuacji pełnomocnictwo zostałoby udzielone do "występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami administracji", ale jedynie "w zakresie" wypełniania, uzupełniania i składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (...) "oraz" składania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę (...). Słusznie zatem organ uznał, że z treści pełnomocnictwa wynika, że S. P. udzielono pełnomocnictwa – po pierwsze, do występowania w imieniu Spółki przed organami państwowymi oraz samorządowymi, organami Administracji, do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi, i po drugie, do określonych czynności przywołanych dalej w pełnomocnictwie, choć w zasadzie zawierają się one w "występowaniu przed organami administracji". Zdaniem Sądu, użyte w pełnomocnictwie sformułowanie "do występowania w imieniu Spółki" i następnie doprecyzowane czynności w sprawach zgłoszeń robót budowlanych i wniosków o wydanie pozwolenia na budowę obligowało więc organ do doręczenia decyzji nr [...] pełnomocnikowi na podany przez niego w zgłoszeniu adres do doręczeń. Wskazać bowiem należy, że na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych w rubryce "wnioskodawca" widnieje pieczęć skarżącej spółki, a w rubryce "pełnomocnik" zostały wpisane dane S. P. wraz z jego adresem korespondencyjnym (k. 2 akt adm. nr [...]). Co więcej, zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że przesyłka zawierająca sprzeciw Prezydenta Miasta P. została odebrana przez S. P. w dniu [...] r. (k. 18 akt adm. nr [...]), a dopiero po upływie prawie miesiąca, tj. pismem z dnia [...] r. jej adresat poinformował, że udzielone mu pełnomocnictwo nie uprawniało go do odbioru korespondencji. Tak znaczny upływ czasu wskazuje, że zakres umocowania najwyraźniej był niejasny pomiędzy samym mocodawcą a pełnomocnikiem. Tymczasem, to na mocodawcy spoczywa obowiązek sformułowania pełnomocnictwa w sposób niepozostawiający wątpliwości co do zakresu umocowania. Mając powyższe na uwadze w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie przyjął, że dniem, od którego należało liczyć początek biegu terminu do wniesienia odwołania był dzień odbioru przesyłki zawierającej sprzeciw przez pełnomocnika spółki S. P., tj. [...] r. Tym samym spółka składając odwołanie w dniu [...] r. uchybiła terminowi do jego wniesienia. Odnosząc się z kolei do wniosku spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazać należy, że opisany stan faktyczny wskazuje, że spółka nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie. Podkreślić należy, że to mocodawcę obciąża odpowiedzialność za wybór osoby, której udzielił pełnomocnictwa do zastępowania go w postępowaniu, tak jak obciążają go skutki podejmowanych przez pełnomocnika działań i zaniechań. Tymczasem przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony, a przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że na wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania widnieje prezentata Urzędu Miasta P. wskazująca, że pismo wpłynęło do kancelarii w dniu [...] r. (k. 31 akt adm. nr [...]). Jednakże, na piśmie nie widnieje adnotacja, iż pismo to zostało złożone osobiście w biurze podawczym, w aktach sprawy brak jest koperty, w której nadano przedmiotowy wniosek. Niemniej jednak skoro Wojewoda rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu merytorycznie, to przyjął on, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu został zachowany. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że w toku postępowania spółka utrzymywała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu [...] r., przeglądając akta sprawy, a w treści skargi wskazała, że o wydaniu decyzji została poinformowania przez pełnomocnika (s. 4 skargi, k. 4 verte akt sąd.). Końcowo wskazać należy, że zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi organ rozstrzygnął sprawę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Ponadto Wojewoda prawidłowo jednym aktem rozstrzygnął o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie (co w realiach sprawy ma miejsce) i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 § 1 i 59 § 2 K.p.a. Powinnością organu w pierwszej kolejności jest zatem rozpoznanie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Rodzaj i charakter dalszych czynności organu odwoławczego jest bowiem uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji jego przywrócenia organ będzie władny merytorycznie rozpoznać odwołanie (postanowienie to jest bowiem ostateczne), zaś w razie odmowy przywrócenia terminu organ będzie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 278/18). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.