II SA/Po 497/23

Dnia 15 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2023 r., nr [...] Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. J. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 24 maja 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], w której odmówiono skarżącej przyznania dodatku węglowego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 30 listopada 2022 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek do Urzędu Miasta [...] o wypłatę dodatku węglowego. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Ze złożonej w dniu 29 sierpnia 2022 r. deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków wynika, że dom, w którym zamieszkuje wnioskodawczyni jest opalany węglem i paliwem węglopochodnym spalanym w kotle na paliwo stałe. Kocioł ten spełnia funkcję centralnego ogrzewania oraz ciepłej wody użytkowej. Decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r., nr [...] Prezydent odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego. Prezydent stwierdził, że w dniu 25 sierpnia 2022 r. B. N., właścicielka domu, w którym mieszka wnioskodawczyni, złożyła już wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Pod tym samym adresem prowadzi ona gospodarstwo domowe. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że wnioskodawczyni wchodzi w skład innego gospodarstwa domowego. Prezydent powinien ustalić tę okoliczność. Decyzją z dnia 30 marca 2023 r., nr [...] Prezydent odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego. Decyzja ta ma dokładnie taką samą treść, jak wcześniejsza. Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni wskazała, że mieszka w domu jej córki na piętrze, gdzie prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z renty. Jej córka – B. N. – błędnie wskazała ją jako członkinię jej gospodarstwa domowego, co zresztą potwierdziła w oświadczeniu. Decyzją z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny i wskazało, że w dniu 21 października 2022 r. Prezydent wypłacił dodatek węglowy na wniosek B. N.. Zgodnie z jej wnioskiem, wnioskodawczyni – jej matka – wchodzi w skład jej gospodarstwa domowego. Zdaniem SKO, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.w.") jedna osoba może wchodzić w skład jednego gospodarstwa domowego. Jeżeli wnioskodawczyni wchodzi w skład gospodarstwa domowego jej córki, to niemożliwym jest, aby odrębnie prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca podniosła, że na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w. powinien zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy i na tej podstawie, powinno nastąpić przyznanie dodatku węglowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 28 września 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem decyzji administracyjnych, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.d.w. Przepisy te regulują także zagadnienia procesowe, których zastosowanie pozwala na właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Istotą sporu powstałego między SKO a skarżącą jest kwestia tego, że skarżąca widnieje jako członek gospodarstwa domowego swojej córki – B. N. – która jest właścicielką domu, a która wcześniej uzyskała dodatek węglowy. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że mieszka tylko w tym samym budynku co jej córka, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy) zgodnie stwierdziły, że jest jednak inaczej i, że skarżąca jest członkiem gospodarstwa domowego jej córki. Organy uznały tak na podstawie dokumentacji z postępowania o przyznanie dodatku węglowego B. N., jednakże ta okoliczność została zakwestionowana przez skarżącą i jej córkę. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że rolą organu administracji publicznej jest wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, od których zajścia uzależniony jest skutek prawny. Z przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.w. wynika, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Z kolei z przepisu art. 2 ust. 6 u.d.w. wynika, że przyjmuje się, iż jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Organy twierdzą, że skarżąca zamieszkuje w gospodarstwie jej córki, a skarżąca temu zaprzecza. Powstaje zatem spór o stan faktyczny, który musi zostać wyjaśniony. Z jednej strony organy dysponują oświadczeniami B. N. z postępowania, kiedy sama starała się o dodatek węglowy, chociaż tych dokumentów, jako środków dowodowych nie znaleziono w aktach sprawy z udziałem skarżącej. W postępowaniu wszczętym z inicjatywy skarżącej B. N. oświadczyła już coś innego. Organy administracji publicznej, powołując się na wniosek inicjujący postępowanie w sprawie B. N. nie mogą traktować jej wniosku jako dokumentu, w którym przyjmuje się okoliczności faktyczne za pewnik, nie ulegający zmianom. Szczególnie jest to istotne, gdy zwróci się uwagę na różnice czasowe pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie dodatku węglowego przez skarżącą i jej córkę. Pozostaje zatem niewyjaśniona do końca okoliczność dotycząca ustalenia istnienia gospodarstw domowych odrębnych, ale w ramach tego samego adresu. Ustawodawca przyjął sposób na rozwiązanie tego zagadnienia w art. 2 ust. 3d u.d.w. w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tylko w drodze tego wywiadu można ustalić, czy rzeczywiście jest tak jak twierdzi skarżąca i prowadzi ona odrębne od córki gospodarstwo domowe w ramach tego samego adresu zamieszkania (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 864/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 732/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem ustalić, czy skarżąca i jej córka mieszkają w odrębnych lokalach w tym samym budynku. Sąd wskazuje na obowiązek, jaki ciąży na organie administracji publicznej, nieistotne czy rozpoznawczym, czy odwoławczym. Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Rolą organu, a więc podmiotu, który odznacza się władztwem administracyjnym co stawia go w pozycji nadrzędnej względem strony, jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mają wpływ na istotę sprawy. Obowiązek ten jest poparty treścią art. 77 § 1 k.p.a. Uwagę Sądu zwraca to, że po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej, Prezydent nie wykonał żadnego zobowiązania, jakie jemu wskazano w myśl art. 138 § 2 k.p.a. SKO poleciło przecież organowi I instancji wyjaśnić okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą w domu jej córki. Wskazano bowiem, że w aktach sprawy (sprawy z wniosku skarżącej) nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że wnioskodawczyni wchodzi w skład innego gospodarstwa domowego. Prezydent powinien ustalić tę okoliczność. Po wydaniu decyzji przez Prezydenta o tożsamej treści względem pierwszej, SKO na skutek rozpoznania odwołania, uznało, że to zagadnienie zostało wyjaśnione, chociaż Sąd nie znalazł żadnego takiego dokumentu w aktach sprawy. To zagadnienie pozostaje zatem niewyjaśnione. Sąd ma świadomość, że skład orzekający Kolegium orzekający za drugim razem był inny niż przy wydawaniu decyzji kasatroyjnej. Jednakże to nie zwalnia Kolegium z obowiązku weryfikacji tego, czy organ I instancji spełnił swoje zobowiązanie, jakie zostało na niego nałożone. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1288/19, dostępny w CBOSA). Prezydent i Kolegium dysponowali możliwością ustalenia, w drodze wywiadu środowiskowego, czy skarżąca prowadzi odrębne od córki gospodarstwo domowe. Organy nie uczyniły tego, bowiem poprzestały na tym, że B. N. wskazała swoją matkę jako członka swojego gospodarstwa, by w postępowaniu z udziałem skarżącej zmienić to oświadczenie. Pozostawały więc wątpliwości, których żaden z organów nie wyjaśnił. To świadczy o naruszeniu prawa w sposób przesądzający o uznaniu zaskarżonej decyzji za nieodpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent przeprowadzi wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej i ustali, czy skarżąca prowadzi osobne względem córki gospodarstwo domowe. Te ustalenia zdeterminują następnie rozstrzygnięcie w sprawie.