II SA/Po 497/24

Dnia 2 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2024 roku sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 10 czerwca 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. J. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z 9 kwietnia 2024 r., nr [...], w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 29 grudnia 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. S.. Burmistrz Miasta i Gminy L. decyzją z 24 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 17 ust. 1b, ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona sprawuje opiekę nad matką, co potwierdza wywiad środowiskowy. Nie spełnia ona jednak przesłanek określonych w u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność M. S. powstała po ukończeniu 18 roku życia. Ponadto, decyzją z 1 sierpnia 2014 r., nr [...], przyznano stronie bezterminowo zasiłek dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium decyzją z 18 marca 2024 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 9 kwietnia 2024 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy L., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w."), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podanie wpłynęło w poprzednim stanie prawnym i konieczne jest wyjaśnienie relacji między tą okolicznością a nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazując na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. organ ten powołał się na pogląd, zgodnie z którym stara ustawa ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. W dalszej kolejności organ stwierdził, że w sprawie nie znajdą zastosowania dotychczasowe przepisy, bowiem w 2023 r. strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się do art. 17 ust. 1 u.ś.r. w nowym brzmieniu uznał z kolei, że strona domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnią matką, w związku z czym świadczenie to nie może być przyznane. W tej sytuacji zdaniem Burmistrza postępowanie dotyczące przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnią osobą stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. Kolegium, w podanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji, wskazało na to, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy u.ś.r. regulujące warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła u.ś.w. Literalna wykładnia art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Inaczej rzecz ujmując stara ustawa ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przez końcem 2023 r. W konsekwencji negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Negatywną przesłanką nie pozwalającą na ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, jest fakt, że strona nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Odwołująca nie sprawuje opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu ,że przepisy te nie umożliwiają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. po wejściu w życie powyższej ustawy, podczas gdy prawidłowe wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, że wszystkie wszczęte przed końcem 2023 r. sprawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 r., mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W skardze wniosiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżąca w petitum skargi zwróciła się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Kolegium odpowiadając na skargę nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 czerwca 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z 9 kwietnia 2024 r., nr [...], wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w kontrolowanej sprawie nastąpiło w powołaniu na przepisy art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., które zdaniem organów administracji publicznej mają znaleźć w niej zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy zawarty w art. 63 ust. 1 u.ś.w. Zachodzi wobec tego potrzeba oceny prawidłowości wykładni ostatniego przywołanego przepisu przejściowego, jaką dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przyjęły organy. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, a więc w u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (przyp. tut. Sądu), do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z poddanego analizie przepisu przejściowego jasno zatem wynika, iż o tym, który stan prawny znajdzie zastosowanie decyduje moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli prawo to powstało do 31 grudnia 2023 r., to w sprawie znajdzie zastosowanie dotychczasowy stan prawny, a więc u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Jeżeli zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało po 31 grudnia 2023 r., to znajdzie zastosowanie nowy stan prawny wprowadzony u.ś.w. Przyjmując w zaskarżonej decyzji zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. miałoby przemawiać za umorzeniem postępowania, organy oparły się na błędnej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w. Konkretniej rzecz ujmując organy nieprawidłowo uznały, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. znajdują zastosowania wówczas, gdy organ w drodze decyzji przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego najpóźniej do tej daty. Tym sposobem doszło do bezpodstawnego zrównania przesłanki powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z okolicznością wydania decyzji orzekającej o tym prawie, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.ś.r. Jak słusznie w tym względzie zwraca uwagę skarżąca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego regulację tę uzupełniają lub modyfikują dalsze przepisy cytowanego artykułu. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenie uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że żaden z tych przepisów nie został zmieniony ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Zestawienie wszystkich przywołanych dotychczas regulacji prowadzi do wniosku, że moment powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego może być inny – i co do zasady jest inny – niż moment wydania decyzji przyznającej to prawo. Zasadniczo prawo to nabywa się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co wprost wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. uzależnia natomiast zastosowanie dotychczasowych przepisów od powstania prawa, a nie jego przyznania w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza bądź wyklucza ich istnienie wobec okoliczności danego przypadku. Nie jest zatem trafna konstatacja organów administracji publicznej, w świetle której w sprawie skarżącej miałby znaleźć zastosowanie stan prawny obowiązujący od 1 stycznia 2024 r. – w tym zwłaszcza art 17 ust. 1 u.ś.r., w którym wprost ograniczono świadczenie pielęgnacyjne do przypadków sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia – jedynie z tego względu, że do 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja przyznająca skarżącej prawo do rzeczonego świadczenia. Na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. zachodzi bowiem możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o stan prawny obowiązujący do 31 grudnia 2023 r. z uwagi na okoliczność złożenia przez nią wniosku o przyznanie tego świadczenia do wspomnianego dnia, co w sprawie bezspornie miało miejsce, skoro skarżąca z rzeczonym wnioskiem wystąpiła 29 grudnia 2023 r. Przyjęta w niniejszym uzasadnieniu wykładnia art. 63 ust. 1 u.ś.w. znajduje zresztą potwierdzenie w kolejnych przepisach tego artykułu. Z art. 63 ust. 2 u.ś.w. wynika przecież, że stosowanie przepisów u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym dotyczyć może nie tylko osób, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lecz także tych osób, którym: "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Prawodawca nadając takie brzmienie cytowanemu przepisowi jasno wskazał, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. mogą znaleźć zastosowanie również do innych osób niż te, którym przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydaną do tego dnia decyzją. Również w uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu wpierającym wskazano, że nowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do powyższych świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Uwzględniając art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy w konsekwencji przyjąć, że w przypadku, w którym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami złożony został do 31 grudnia 2023 r. i postępowanie w przedmiocie tego wniosku nie zostało przed tą datą prawomocnie zakończone, jego rozpoznanie powinno nastąpić w oparciu o przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Dopiero w sytuacji, w której okazałoby się, że w przypadku osoby, która złożyła taki wniosek nie zostały spełnione do 31 grudnia 2023 r. przesłanki umożliwiające jego pozytywne rozpoznanie, konieczne byłoby skorzystanie z przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Tymczasem organy nie starały się nawet wykazać w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, że skarżąca nie spełniła którejś z przesłanek wynikających z przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczas obowiązującym. Tut. Sądowi znany jest pogląd przeciwny wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1469/23 (orzeczenie dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, iż przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia, a inaczej rzecz ujmując dotychczasowy stan prawny ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem 2023 roku. Na gruncie tego stanowiska uznano konsekwentnie, że negatywne rozstrzygnięcie, to jest odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlega uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., jak w kontrolowanej sprawie założyły także organy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowiska tego nie podziela zauważając, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd przeciwny, zbieżny z poglądem zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Ol 912/23, WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Rz 1991/23, WSA w Krakowie z 6 marca 2024 r., sygn. III SA/Kr 1759/23, WSA w Poznaniu z 6 marca 2024 r., sygn. IV SA/Po 105/24 i IV SA/Po 111/24, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 170/24 i IV SA/Po 172/24, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 190/24, z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 160/24, WSA w Gliwicach z 14 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 1811/23, CBOSA). W konsekwencji wykazanego naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w., organy dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie dokonując koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych, a następnie nie przeprowadzając ich oceny prawnej odnośnie tego, czy skarżąca spełniła przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jakie wynikają z przepisów art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Problematyka ta nie może być oceniana na obecnym etapie postępowania. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastąpienie organu administracji publicznej w wykonaniu jego zadań, w szczególności w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu danej sprawy. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących w sprawie zwrot kosztów zastępstwa procesowego, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta i Gminy L. uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.