II SA/Po 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i umarza postępowanie odwoławcze, II. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dowódca [...] B. L. T. w P., działając na podstawie art. 111 pkt 8, art. 115 ust. 2 i 3 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) oraz § 23 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670) stwierdził fakt zwolnienia szer. A. B. z dniem [...] czerwca 2016 r. z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i nie zawarcia kolejnego kontraktu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozkazu jego wydanie było niezbędne z uwagi na upływ czasu określonego w kontrakcie, w związku z negatywnym rozpatrzeniem wniosku w sprawie zawarcia kolejnego kontraktu przez żołnierza. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Dowódca 31 B. L. T. w P. zawiadomił A. B. o dopuszczalności i terminie oraz sposobie złożenia odwołania od rozkazu. W dniu [...] września 2016 r. A. B. wniosła odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., podnosząc, że dotychczas nie został rozpoznany jej wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. o przedłużenie kontraktu. Równocześnie odwołująca podkreśliła, że na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przedłużenia kontraktu, a nie od decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby z uwagi na upływ czasu. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z dnia 14 października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dowódca 31 B. L. T. w P. oraz umorzył postępowanie I instancji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że do dnia wydania decyzji nie został rozpatrzony wniosek odwołującej o zawarcie nowego kontraktu. Następnie organ przytoczył treść przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oparte na powyższych przepisach orzecznictwo sądów administracyjnych, konkludując, że wydany w dniu [...] kwietnia 2016 r. rozkaz personalny stwierdzający zwolnienie odwołujące ze służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2016 r. stanowił rozstrzygnięcie orzekające na przyszłość, nie zaś stwierdzenie zaistnienia faktu mającego miejsce przed jego wydaniem. Konsekwentnie nie jest to rozkaz personalny o charakterze ewidencyjnym, lecz decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Ponieważ ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i nie zawarcia kolejnego kontraktu, postępowanie prowadzone przed Dowódca 31 B. L. T. uznać należało za bezprzedmiotowej, a wydany rozkaz personalny należało uchylić. Jak podkreślono, uchylenie rozkazu personalnego stwarza warunki do rozpoznania wniosku odwołującej o zawarcie kolejnego kontraktu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata K. D., zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji podczas gdy organ ten dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i winien być wydać decyzje merytoryczną, a więc rozpoznać wniosek skarżącej o zawarcie kolejnego kontraktu; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak rozpoznania wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji przyczyn braku rozpoznania jej wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu; art. 12 w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez brak działania w sposób wnikliwy i szybki; art. 105 K.p.a. poprzez wadliwe umorzenie postępowania. Wniesiono o przesłuchanie skarżącej oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odniesiono się do okoliczności związanych z brakiem przedłużenia kontraktu ze skarżącą, w szczególności wadliwym negatywnym zaopiniowaniem jej wniosku. Zwrócono również uwagę na sprzeczność pomiędzy powołaną podstawą prawną decyzji o zwolnieniu ze służby (upływ terminu), a jego uzasadnieniem, gdzie wskazano, że skarżącej nie przedłużono kontraktu. Jak wyjaśniono, w dniu [...] września 2016 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego jej wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o zawarcie nowego kontraktu, jednakże do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała decyzji w powyższym przedmiocie. W dalszej części uzasadnienia skargi podtrzymano stanowisko, że obowiązkiem organu odwoławczego było w niniejszej sprawie wydanie decyzji merytorycznej, a więc decyzji rozstrzygającej o zawarciu nowego kontraktu ze skarżącą. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jak podkreślono w treści pisma procesowego wniosek skarżącej o zawarcie kolejnego kontraktu został rozpoznany przez wydanie przez Dowódcę 31 B. L. T. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2016 r. odmawiającego zawarcia ze skarżącą kolejnego kontraktu na pełnienie służby wojskowej oraz wyjaśniono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej jest odrębnym postępowaniem o różnym przedmiocie od postępowania w przedmiocie zawarcia nowego kontraktu. W ocenie organu, uchylenie rozkazu personalnego (mającego charakter konstytutywny) i jednoczesne umorzenie postępowania było niezbędne dla merytorycznego rozpoznania wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu, natomiast w samym postępowaniu odwoławczym od wydanego rozkazu personalnego nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu. Zwrócono przy tym uwagę, że w świetle przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 09 marca 2016 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1299) jedynie w przypadku odmowy zawarcia nowego kontraktu wszczynane jest postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji, co przesądza, że organ II instancji nie miał w niniejszej sprawie kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawarcie nowego kontraktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej 3091, który uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] z dnia 29 kwietnia 2016 r. Dowódcy [...] B. L. T. w P. o zwolnieniu skarżącej ze służby z dniem 30 czerwca 2016 r. oraz umorzył postępowanie I instancji w niniejszej sprawie. Rozpoznając przedmiotową sprawę konieczne jest w pierwszej kolejności przeanalizowanie trybu postępowania w przedmiocie zwolnienia żołnierza ze służby. Problematyka powyższa została unormowana w rozdziale 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdzie wskazano w art. 111 enumeratywne przypadki, w jakich dochodzi do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. W szczególności, zgodnie z art. 111 pkt 8 zwolnienie ze służby następuje w przypadku upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu. Stosownie do treści art. 115 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w przypadku upływu czasu określonego w kontrakcie, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje z mocy prawa z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. W takim przypadku, stosownie do treści art. 115 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych. Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy żołnierz został zwolniony ze służby z mocy prawa w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to oznacza to, że rozkaz personalny został wydany dla celów ewidencyjnych i nie nosi on cech decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby należy w takiej sytuacji zakwalifikować jako czynność następczą po zwolnieniu ze służby, mającą charakter techniczny, polegający na wykreśleniu z ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 879/14, Baza NSA). Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OZ 29/13, Baza NSA rozkaz personalny wydany na podstawie art. 115 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza, nie wpływa na jego prawa i obowiązki, a jedynie ma za zadanie rejestrować zdarzenie i jego skutek prawny występujący z mocy ustawy. Konsekwentnie, w tym przypadku nie można skorzystać ze środków przewidzianych przepisami K.p.a., w tym niemożliwe staje się wniesienie odwołania od rozkazu w przedmiocie zwolnienia ze służby. W realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporna pozostaje, że kontrakt skarżącej kończył się z dniem [...] czerwca 2016 r. Tego też dnia powinien zostać wydany rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby. Niewątpliwie organ pierwszej instancji, przedwcześnie wydał powyższy rozkaz personalny w dniu [...] kwietnia 2016 r. Nie można jednak z tego tytułu przyjąć, że powyższy rozkaz personalny był rozstrzygnięciem konstytutywny, a więc decyzją administracyjną, od której przysługiwałoby stronie odwołanie. Zarówno powołana podstawa prawna, jak i treść rozstrzygnięcia nie pozostawiają, w ocenie Sądu, wątpliwości, że podstawą jego wydania był zbliżający się termin końca kontraktu skarżącej, a więc zdarzenie, które z mocy prawa powodowało zwolnienie skarżącej ze służby. W ocenie Sądu, przedwczesne wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby z uwagi na spełnienie się przesłanki, o jakiej mowa w art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie powoduje, że rozkaz ten staje się decyzją administracyjną, a co za tym idzie, podlega reżimowi prawnemu właściwemu dla tego typu aktów administracyjnych. Co więcej, w realiach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy nastąpiło już zwolnienie skarżącej ze służby, gdyż termin kontraktu skutecznie upłynął, a przed jego końcem nie został rozpoznany – o czym w dalszej części uzasadnienia – wniosek skarżącej o zawarcie nowego kontraktu. W takiej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Dowódca Jednostki Wojskowej [...], że postępowanie oraz rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby były bezprzedmiotowe. Na skutek upływu terminu kontraktu doszło bowiem do ziszczenia się okoliczności uzasadniających wydanie rozkazu, o jakim mowa w art. 115 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tym samym Dowódca Jednostki Wojskowej [...] nie miał podstawy prawnej do rozpoznania odwołania od rozkazu personalnego, stanowiącego, jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie ewidencyjne, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia. Wyczerpana została tym samym przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analiza wniesionej do sądu sprawy oraz akt personalnych skarżącej wskazuje, że źródłem wadliwości działań organów w niniejszej sprawie był brak rozpoznania złożonego jeszcze w styczniu 2016 r. wniosku o zawarcie nowego kontraktu. Stosownie do treści § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej, w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku o zawarcie nowego kontraktu dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. Przepis § 15 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia przewiduje, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Z treści powołanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, że wniosek skarżącej o zawarcie nowego kontraktu winien zakończyć się bądź to nowym kontraktem, bądź to rozkazem o odmowie jego zawarcia. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wniosek o zawarcie nowego kontraktu nie został jednak rozpoznany – zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę nastąpiło to dopiero w dniu [...] października 2016 r. Sąd nie podziela przy tym opinii Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], że wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby stoi na przeszkodzie rozpoznania wniosku o zawarcie nowego kontraktu. Niewątpliwie zarówno ekonomia procesowa, jak i treści art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wskazuje, że wniosek powyższy powinien zostać rozpoznany przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Jednakże ewidencyjny charakter rozkazu, o jakim mowa w art. 115 ust. 3 powołanej powyżej ustawy, nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku już po upływie terminu dotychczasowego kontraktu. Stąd również powyższy argument zawarty w treści zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienia. Zasadnie Dowódca Jednostki Wojskowej [...] zwrócił jednak uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej jest odrębnym postępowaniem o różnym przedmiocie od postępowania w przedmiocie zawarcia nowego kontraktu, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu. W powyższym zakresie za bezzasadne uznać należało argumenty zawarte w treści skargi. Kwestia prawidłowości odmowy zawarcia nowego kontraktu może przy tym stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego kontrolującego wydane w tej sprawie decyzje. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przesłuchanie skarżącej sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny może przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem z woli ustawodawcy wynika wprost, że sąd administracyjny nie ma prawa przesłuchiwać stron czy innych podmiotów postępowania. Jest tak dlatego, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności aktu administracyjnego opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, bowiem jest to obowiązek organów administracji. Natomiast do sądu należy ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także, czy został oceniony prawidłowo. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wadliwie uznał, że rozkaz personalny, wydany na podstawie art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w przedmiocie zwolnienie skarżącej ze służby, stanowił rozstrzygnięcie konstytutywne, a więc stanowił decyzję administracyjna, od której przysługiwało odwołanie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, umarzając równocześnie postępowanie odwoławcze w oparciu o treść art. 145 § 3 powołanej powyżej ustawy. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U z 2015 poz.1800), zasądzając na rzecz skarżącej [...] zł, tj. zwrot kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa