II SA/Po 503/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...]Prezydent Miasta P. przyznał M. B. zasiłek rodzinny na dziecko do lat 5 w wysokości po 68 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości po 170 zł miesięcznie. Świadczenia przyznano na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. na A. B.. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. - w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ wyjaśnił, iż w dniu 17 października 2011 r. ustalono, że strona posiada zabezpieczenie w formie tymczasowej renty alimentacyjnej na rzecz syna A. B., płatną począwszy od 1 maja 2010 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego P. [...] , które strona dostarczyła wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na kolejny okres zasiłkowy. Ponieważ przed wydaniem decyzji strona nie poinformowała organu o powyższym uznano, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), będąca podstawą wznowienia postępowania. Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2013 r. [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] 2010 r. nr [...]przyznającą w punkcie 2. lit. a dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz A. B. i odmówił przyznania tego dodatku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Organ stwierdził, że skoro przed wydaniem decyzji o przyznaniu tego dodatku strona nie poinformowała organu o fakcie uzyskania tymczasowej renty alimentacyjnej na rzecz syna A. B. zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ zaś ustalono, że od dnia 1 maja 2010 r. strona posiadała powyższe zabezpieczenie w formie renty alimentacyjnej wystąpił brak uprawnień do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i koniecznym stało się uchylenie w tym zakresie decyzji z 29 listopada 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2013 r. poinformowano M. B. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Decyzją z dnia [...] 2013 r. r. nr [...]Prezydent Miasta P., powołując w podstawie prawnej przepis art. 20, art. 30 ust.1, ust.2 pkt 4, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalił, iż kwota 2.040,00 zł pobrana przez M. B. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka A. B., w okresie od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. i dlatego pobrana przez stronę kwota 2040 zł tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. Organ wskazał, że kwota 212 zł będzie podlegać potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zaś kwotę 1828 zł należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji na rachunek bankowy organu. Ponadto, organ powołując art. 30 ust. 8 u.ś.r., wyliczył odsetki od nienależnie pobranego świadczenia podlegającego zwrotowi. M. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż organ i instancji nie wyjaśnił sprawy. Odwołująca podniosła, iż nie powinno się brać pod uwagę zabezpieczenia z 2010 r., lecz powinno się uwzględnić wyrok Sądu Rejonowego z dnia 6 kwietnia 2010 r., który uprawomocnił się w dniu 16 października 2012 r. Zdaniem strony organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Dlatego wniosła o umorzenie postępowania. Strona podniosła też, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił datę naliczania odsetek ustawowych (od dnia wydania decyzji tj. od 22 lipca 2013 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, powołując przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia 4 czerwca 2013r. uchylił w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka decyzję własną z dnia 29 listopada 2010 r. i odmówił przyznania stronie tegoż dodatku za okres od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. Strona od decyzji tej nie odwołała się i stała się ona prawomocna i ostateczna. Tym samym ziściła się przesłanka określona w art. 30 ust.2 pkt 4 u.ś.r. dlatego, zdaniem Kolegium, nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołania dotyczące niedostatecznego rozpoznania sprawy i braku podstaw do uznania, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ odwoławczy dodał, że wpływu na wynik sprawy nie ma ani terminowość jej rozpatrywania, ani trudności w egzekucji alimentów, czy też fakt, że postanowieniem z dnia 8 maja 2010 r. Sąd Rejonowy orzekł o udzieleniu zabezpieczenia w postaci renty alimentacyjnej, a wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2012 r. o zasądzeniu renty alimentacyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii naliczenia odsetek Kolegium powołało art. 30 ust. 8 u.ś.r. i wskazało, że są one naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W związku z tym organ I instancji zasadnie wskazał, że nienależnie pobrane świadczenie wymagają przez stronę zwrotu wraz z odsetkami i prawidłowo mógł je naliczyć do dnia wydania swojej decyzji. Trafnie też wskazał, że nota informująca o wysokości odsetek oraz o nieprzekraczalnym terminie ich zwrotu za okres od dnia wydania decyzji do dnia spłaty całości należności zostanie wystosowana po dokonaniu spłaty należności głównej. Organ odwoławczy pouczył odwołującą, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. może ona wystąpić o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skargę na powyższą decyzję SKO w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła M. B., domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi II instancji art. 7 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca pobrała świadczenie nienależnie. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy tylko lakonicznie wspomniał o przebiegu procesu w sprawie ustalenia ojcostwa dziecka A. B. i o alimenty i nie ustosunkował się do niego. W szczególności organ pominął kwestę daty, w której nastąpiło uznanie ojcostwa dziecka, gdy tymczasem ma ona kluczowe znaczenie dla sprawy. Wskazała, że oceny organów nie powinno zmieniać ustalenie, że skarżąca posiadała przed datą ustalenia ojcostwa zabezpieczenie w formie tymczasowej trenty alimentacyjnej. Postanowienie to nie zostało wyegzekwowane, ponieważ dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą. Dodała, że egzekucja alimentów rozpoczęła się dopiero po wyroku Sądu Rejonowego sygn. [...] ustalającego ojcostwo. Skarżąca wskazała też, że otrzymuje bieżące świadczenia, a nie zaległe, wynikające z powołanego postanowienia zabezpieczającego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kierując się tymi kryteriami Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone decyzje częściowe zostały wydane z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną swojej decyzji organy administracyjne wskazały art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r.. Zgodnie z ust. 1 art. 30 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei ust. 2 art. 30 stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organy uznały, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z pkt 4 ust. 2 art. 30 u.ś.r., ponieważ decyzją z dnia [...] 29013 r. Prezydent Miasta P. z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w wyniku wznowienia postępowania, uchylił własną decyzję z dnia 29 listopada 2010 r. w zakresie przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka A. B. Z powyższego wynika, że pobrane przez skarżącą świadczenie rodzinne jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów. W tym miejscu należy zacytować tezy z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1773/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczny, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisany ma charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie Ta regulacja jest odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), toteż w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Nie można jednak, tak jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r. do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Tymczasem w sposób absolutnie nieuprawniony organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji podkreślają, że M. B. jest zobowiązana zwrócić i to z odsetkami powyższe świadczenie. W tej sytuacji zaskarżone decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ nie mogą się ostać błędne uzasadnienia tychże decyzji, ani też nie mogą decyzje te być podstawą do prowadzenia egzekucji. Ze względu na powyższe, decyzje obu instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, obarczone są istotną wadą, która uniemożliwia ich funkcjonowanie w obrocie prawnym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, dopiero wówczas otwiera się bowiem droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Dopiero na tym przyszłym etapie uzasadnienie ma pouczanie skarżącej, iż zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. może wnioskować o umorzenie w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, albo rozłożenia na raty. Zawarcie takiego pouczenia w ramach postępowania o uznanie świadczenia za nienależnie pobrane jednoznacznie wskazuje, że odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w tym przypadku nie prowadzono. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że ocena stanowiska skarżącej co do skutków postanowienia zabezpieczającego, co do zasady powinna zostać przeprowadzona w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...] . Jednakże, zważywszy na specyfikę regulacji przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., który pozwala na uznanie za nienależnie pobrane świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, pod rozwagę organu I instancji należy poddać ocenę, czy zasadnym będzie w tym przypadku wydanie decyzji o zwrocie należnie pobranych świadczeń. To wówczas organ zobowiązany będzie ocenić, czy okoliczności sprawy uprawniają do uznania konieczności zwrotu przez skarżącą świadczeń, które wypłacono za okres, gdy legitymowała się postanowieniem zabezpieczającym w przedmiocie tymczasowej renty alimentacyjnej, a nie miała prawomocnego wyroku ustalającego ojcostwo i zarazem mogła nie mieć świadomości co do skutków prawnych postanowienia o zabezpieczeniu. Sąd wskazuje w tym miejscu na stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 533/13 (dostępny na stronach internetowych w CBOSA). Wyrok ten wydany został ze skargi M. B. na decyzję SKO w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...]w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie 1 czerwca – 31 października 2010 r. W wyroku tym Sąd uznał, że o nienależnie pobranych świadczeniach można mówić od dnia uprawomocnienia się wyroku ustalającego ojcostwo. Z uwagi na powyższe uchybienia procesowe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.