II SA/Po 510/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2004r. sprawy ze skargi R.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] (decyzja nr [...]) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2000r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi; III. określa, że zaskarżona decyzja nie powinna być wykonana. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/B.Drzazga /-/ B.Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994r. wstrzymał prowadzenie przez L. Z. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie ganku i docieplaniu budynku mieszkalnego położonego w M. [...] lokal [...] w gminie L., działka nr [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i mogących spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Postanowienie to - po rozpoznaniu zażalenia R. L.- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] marca2001r. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] marca 2001r. (w decyzji omyłkowo podano rok 2000) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994r. nakazał L. Z. wykonanie - do dnia [...] czerwca 2001r. - szczegółowo w decyzji wymienionych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Według ustaleń organu orzekającego, samowolnie realizowane roboty budowlane polegały na przebudowie i rozbudowie ganku-dobudówki w połączeniu z istniejącym budynkiem mieszkalnym, ociepleniem części budynku mieszkalnego w obrębie lokalu nr [...], wzniesieniem komina powiązanego z dobudówką i wykonaniu zmian w elementach konstrukcyjnych w części budynku mieszkalnego. W ocenie organu administracyjnego, R. L. "nie przedłożył żadnego wiarygodnego dowodu dla braku dobudówki w budynku nr [...] w M., chociaż w czasie postępowania miał taką możliwość". Na istnienie dobudówki - ganku przy tym budynku wskazują: sposób oznaczania tymczasowych przybudówek lub ich braku na mapach zasadniczych oraz zeznania świadka P.K. Dla doprowadzenia powyższych robót budowlanych, nie powodujących zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest: wykonanie oceny stanu technicznego robót budowlanych, inwentaryzacji tych robót i wykonanie projektu budowlanego rozwiązującego problemy przybudówki w sposób zgodny z Polskimi Normami i przepisami techniczno-budowlanymi, wskazującymi niezbędne zmiany w wykonanych już robotach budowlanych. Uzasadniając niezastosowanie art. 48 prawa budowlanego organ orzekający przywołał tezę wyroku NSA z 12 grudnia 1996r. sygn. II SA/Wr 236/96 opublikowanego w OSP 1997/11 poz. 2002, iż "nie można orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części budynku i połączona z nim trwale w sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego". Inwestorka rozbudowała dobudówkę - dach dobudówki i ściany są powiązane z budynkiem istniejącym, a zatem jej ewentualna rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W odwołaniu od tej decyzji R. L. zakwestionował jako błędne przyjęcie, że samowola budowlana, jakiej dopuściła się współwłaścicielka nieruchomości - L. Z., pozwala na zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako innych niż określone w art. 48 prawa budowlanego i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. L. Z., bowiem, bez pozwolenia na budowę dobudowała ganek z funkcją przedpokoju, WC i pomieszczenie na piec. Jednocześnie wybudowała komin, który posiada wlot w odległości 1,5m od okien odwołującego się. Nie poprzedziła tej samowoli częściowa rozbiórka i nie doszło do takiego połączenia dobudówki z budynkiem głównym, które wymagałoby jednoczesnego nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Nie rozebrano części budynku, usunięto jedynie schody prowadzące na strych. Odwołujący się zaprzeczył, aby dobudówka powstała w miejscu poprzednio istniejącego ganku. Jej wykonanie spowodowało zlikwidowanie dostępu odwołującego się na strych. Aby się tam dostać musi dostawiać drabinę do okna na szczycie budynku i wchodzić na strych przez okno. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. uchylił decyzję organu I instancji tylko w części dotyczącej terminu i wyznaczył termin dostarczenia dokumentów do [...] maja 2001r., a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, przyjął, iż nie można orzec rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż ewentualna jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. L. Z. samowolnie dobudowała do istniejącego budynku mieszkalnego pomieszczenie o charakterze użytkowym z zewnętrznym kominem. W części poddasza dobudowana dwuspadowa konstrukcja dachu została trwale połączona z istniejącym dachem po uprzedniej częściowej rozbiórce dachu - wycięto na odcinku połączeń krokwie, łaty i pokrycie. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, opartej na zarzucie naruszenia art. 48 prawa budowlanego przez jego niezastosowania oraz art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności daty, w jakiej L. Z. dopuściła się samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zważył, co następuje: Organy nadzoru budowlanego, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych, uznały możliwość zastosowania przepisów art. 51 prawa budowlanego z 1994r. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji), dlatego, że uznały, iż w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych L. Z. tylko "przebudowała na większą" dobudówkę powstałą na początku lat dziewięćdziesiątych. Wykonane prace budowlane - zdaniem organów orzekających - nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako podpadających pod dyspozycję art. 48 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji). Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 grudnia 1996r. sygn. II SA/Wr 236/96 (opublikowanym w OSP 1997, nr 11, poz. 202) przyjęły, że nie można orzec rozbiórki obiektu, gdy ewentualna jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Stanowiska tego nie można podzielić. Stosownie do treści art. 48 prawa budowlanego z 1994r. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji) właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń pozwalających na odstąpienie od rozbiórki wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego lub jego części i to zarówno, gdy chodzi o względy społeczno-ekonomiczne, jak i gdy rozebranie wybudowanego obiektu lub jego części spowoduje trwałe uszkodzenie lub nawet zniszczenie starej substancji budynku. W niniejszej sprawie chodzi o wykonanie bez pozwolenia dobudówki do budynku mieszkalnego wraz z kominem zewnętrznym, czyli o roboty budowlane polegające na budowaniu względnie samodzielnego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego z 1994r. Wprawdzie organy orzekające przyjęły, iż pod rządem prawa budowlanego z 1994r. L. Z. tylko rozbudowała ganek-przybudówkę, ale w świetle art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Niezależnie od tego materiał dowodowy zebrany w sprawie nie został wszechstronnie oceniony, a zatem choćby z tego względu należy uznać za przedwczesne jednoznaczne ustalenie, że ganek istniał już na początku lat dziewięćdziesiątych. Organy obu instancji nie ustosunkowały się do zeznań M.P. złożonych dnia [...] kwietnia 2001r., iż w budynku nr [...] w M. "nie było ganka przed obecnym", a do budynku mieszkalnego wchodziło się po 3 schodach. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale składu siedmiu sędziów podjętej dnia 20 października 1997r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998 z.1, poz. 3) przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy. W konsekwencji nie mają też zastosowania do takiej sytuacji przepisy art. 51. Dalej Sąd wyjaśnił, że pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 prawa budowlanego. W art. 50 prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mowa w art. 48. Skoro w myśl art. 3 pkt 7 prawa budowlanego z 1997r. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji przez pojęcie "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych, to uzasadniony jest pogląd, że art. 50 i nast. Prawa budowlanego odnosi się tylko do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego (patrz: uzasadnienie Uchwały NSA z 15 maja 2000r., OPS 20/99 - ONSA 2000/4/133). Ubocznie należy wspomnieć, iż powołane na początku uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001r. nr [...] i postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2001r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2003r., sygn. II SA/Po 925/01 (k. 50-54 akt sądowych). W toku dalszego postępowania organ orzekający winien ponownie dokonać oceny robót budowlanych wykonanych przez L. Z. przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej wskazówek interpretacyjnych. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MarK