II SA/Po 510/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę /-/ J. Szaniecka A. B., prowadzący przedsiębiorstwo A z siedzibą w R., wniósł skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie czynności kontrolnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm., dalej: "s.d.g."), postanowił kontynuować czynności kontrolne rozpoznając w ten sposób sprzeciw wniesiony przez A. B. pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. Sprzeciw ten dotyczył wystosowanego w ramach kontroli dnia 28 stycznia 2013 r. żądania przedstawienia dokumentów. W sprzeciwie tym przedsiębiorca żądał wstrzymania czynności kontrolnych do czasu rozpoznania wcześniejszego zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie przedłużenia czasu trwania kontroli przedsiębiorcy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. organ wskazał, że zgodnie z 84c pkt 6 s.d.g. wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia doręczenia przedsiębiorcy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 albo do dnia, o którym mowa w ust. 12 (z zastrzeżeniem ust. 7). Pismo z żądaniem przedstawienia dokumentów wystosowano dnia 28 stycznia 2013 r., stąd zażalenie wniesione dnia 29 stycznia 2013 r. nie wstrzymywało tej czynności. Rozpoznając zażalenie A. B. na postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa publ. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. zaskarżył A. B. W skardze zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., a także art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80b, art. 83 ust. 1 pkt 2, art. 84c ust. 1 oraz art. 84d s.d.g., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Ocena właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi powinna być w niniejszej sprawie dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle powołanej regulacji prawnej stwierdzić należy, że kontroli sądu administracyjnego poddane zostały tylko niektóre postanowienia organu administracji publicznej wydawane w postępowaniu administracyjnym, do których nie należy jednak zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie sprzeciwu, zgłoszonego na podstawie art. 84c s.d.g., a dotyczącego podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Celem czynności kontrolnych, wobec których wniesiono ten sprzeciw, nie jest jednak rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki, a jedynie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest zatem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, choć w następstwie ustaleń poczynionych w jego toku może dojść, lecz nie musi, do wydania decyzji administracyjnej. Postanowienia wydane w procedurze kontrolnej, w świetle art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Za przyjęciem poglądu o odrębności postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego przemawia a contrario także brzmienie art. 77 ust. 6 s.d.g., w świetle którego, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest zaś ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 K.p.a., decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są natomiast wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im prawnego charakteru postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy zaś postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Postanowienie to nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, co wyklucza objęcie tego rozstrzygnięcia kognicją tego sądu na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 oraz postanowienie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2911/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. /-/ J. Szaniecka