II SA/Po 514/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Prezydent Miasta P. po rozpoznaniu wniosków K. K. z dnia 6 sierpnia 2013 r., 9 sierpnia 2013 r., 12 sierpnia 2013 r., 19 sierpnia 2013 r.; 21 sierpnia 2013 r. i 26 sierpnia 2013 r. wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję nr [...] , którą odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów: sporządzenia kserokopii dokumentów w wys. 60,85 zł, doładowania do telefonu w wys. 55,00 zł, zakupu budzika - termometru w wys. 10,00 zł, zakupu szkła wodnego w wys. 11,97 zł, zakupu szkła laboratoryjnego w wys. 15 zł, zakupu cementu w wys. 7,68 zł, zakupu Pendriva w wys. 20 zł, zakupu rozcieńczalnika 4,99 zł., zakupu wtyczki i gniazdka w wys. 7,89 zł, zakupu nafty świetlnej w wys. 11,42 zł, zakupu cekolu w wys. 27,12 zł, zakupu prasy w wys. 14,60 zł, zakupu żywności w wys. 80,87 zł oraz na zakup drukarki do komputera, 10 metrów przewodu antenowego do komputera w wys. 50zł, na wykupienie (odebranie) prawa jazdy w wys. 50zł, a także na dojazd na dożynki do Środy Wielkopolskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dnu 26 sierpnia 2013 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, iż K. K. nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Pomimo zdiagnozowanej przewlekłej choroby nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków stanowił zasiłek okresowy w wys. 271,- zł przyznany decyzją z dnia [...] 2013r. Nr [...] na okres od 1 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. K. K. zamieszkuje w domku letniskowym na działce, należącej do jego ojca W. K.. Budynek posiada jeden pokój (w którym wydzielony jest aneks kuchenny), toaletę oraz strych. Do budynku doprowadzony jest prąd i woda. Domek posiada ogrzewanie - piecyk elektryczny. Dalej organ stwierdził, iż wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych Klienta, decyzją z dnia [...] 2013r. Nr v przyznano K. K. zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w okresie od 1 maja 2013r. do 30 września 2013r. w wys. 271,00 zł. oraz decyzją z dnia [...] 2013r. Nr [...] zasiłek celowy na zakup żywności na okres od maja 2013 r. do września 2013 r. w wys. po 400,00 zł.. Łącznie w skali miesiąca daje to kwotę 671,00 zł. Organ uznał, iż udzielane wnioskodawcy wsparcie pieniężne w formie ww. świadczeń jest odpowiednie do jego sytuacji życiowej i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe, a także jest zgodne z celami i możliwościami pomocy społecznej. Zdaniem organu wymienione na wstępie potrzeby o których refinansowanie i finansowanie zwrócił się K. K., nie stanowią potrzeb niezbędnych na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe. Wnioskodawca mógł zabezpieczyć ww. potrzeby z otrzymywanego zasiłku okresowego. Niemniej organ uwzględniając trudną sytuację wnioskodawcy odrębną decyzją z dnia [...] 2013 r Nr [...] przyznał mu pomoc w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupionych leków w kwocie 77,41zł. Wyjaśniono także, iż celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Sytuacja K. K., jest niewątpliwie trudna, ale nie wszystkie wskazane przez niego potrzeby jawią się jako pilne i niezbędne. Zdaniem organu udzielenie pomocy zainteresowanemu w tym zakresie nie służy jego usamodzielnieniu się. Po rozpoznaniu odwołania K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Tymczasem cele, na które K. K. wnioskował o przyznanie pomocy finansowej w większości nie mogą być uznane za niezbędną potrzebę bytową osób i rodzin, na zaspokojenie których przyznawane są zasiłki celowe z art.39, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, iż pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Ewolucja pomocy społecznej wskazuje na zmianę oceny niezbędnych potrzeb, co związane było m.in. z podnoszeniem standardu życia. Początkowo udzielanie wsparcia sprowadzało się do zapewnienia minimum biologicznego, które z czasem zostało wyparte przez minimum socjalne. Przez długi czas dobroczynność, a później opieka społeczna udzielały pomocy po to, by przeżyć, a nie godnie żyć, zaś niezbędne potrzeby bytowe traktowane były jako absolutne minimum konieczne do egzystencji. Zmiany polityki społecznej i regulacji prawnych, wzbogacanie katalogu świadczeń i podnoszenie ich wartości wpłynęły na zmianę sposobu interpretowania niezbędnych potrzeb świadczeniobiorców. Jednym z kryteriów tej interpretacji powinno być obecnie stworzenie warunków do godnej egzystencji. Organ wskazał, iż podstawowe potrzeby strony są zaspokojone. W szczególności otrzymuje on w okresie od 1 maja 2013 r. do dnia 30 września 2013 r. zasiłek celowy w kwocie 400 zł miesięcznie na zakup żywności i dodatkowo zasiłek okresowy w kwocie 271,- zł. Z kolei żadna z pozostałych, wnioskowanych przez K. K. potrzeb, nie jest niezbędną potrzebą bytową, a tylko na zaspokojenie takich potrzeb może być przyznany zasiłek celowy. Skargę na powyższą decyzję wnosił K. K. nie podnosząc konkretnych zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu II instancji i załączając kserokopie artykułów z prasy i serwisów internetowych, orzeczeń wydawany przez inne organy oraz korespondencji prowadzonej przez niego z innymi organami i instytucjami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. W ocenie Sądu skarga okazała się bezzasadna i należało ją oddalić. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: sporządzenia kserokopii dokumentów w wys. 60,85 zł, doładowania do telefonu w wys.55,00 zł, zakupu budzika - termometru w wys. 10,00 zł, zakupu szkła wodnego w wys. 11,97 zł, zakupu szkła laboratoryjnego w wys. 15 zł, zakupu cementu w wys. 7,68 zł, zakupu Pendriva w wys. 20 zł, zakupu rozcieńczalnika 4,99 zł, zakupu wtyczki i gniazdka w wys. 7,89 zł, zakupu nafty świetlnej w wys. 11,42 zł, zakupu cekolu w wys. 27,12 zł, zakupu prasy w wys. 14,60 zł, zakupu żywności w wys. 80,87 zł oraz na zakup drukarki do komputera, zakupu 10 metrów przewodu antenowego do komputera w wys. 50 zł, wykupienia (odebrania) prawa jazdy w wys. 50 zł, a także na dojazd na dożynki do Środy Wielkopolskiej. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 r. 182 ze zm - dalej: u.p.s.). W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Równocześnie, jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokość swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Podkreślić również należy, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. I OSK 1795/11), uznając za niezasadne stanowisko, iż w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba skarżącego winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., organy dokonały ustaleń czy skarżący ma zaspokojone najistotniejsze swoje potrzeby. Wskazano, iż w momencie orzekania przez organy skarżący otrzymuje pomoc w łącznej kwocie 671 zł miesięcznie w postaci zasiłku okresowego przyznanego mu od 1 maja 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 400 zł miesięcznie przyznanego mu na ten sam okres. Ponadto organ pierwszej instancji w dniu 30 sierpnia 2013 r. udzielił mu pomocy w formie zasiłku na zakup lekarstw w kwocie 77,41 zł. Z powyższego wynika, iż skarżący w chwili złożenia wniosków o pomoc otrzymywał ze strony organów pomocy społecznej stałe wsparcie, które zaspakajało jego podstawowe potrzeby. Podzielić należy stanowisko organów administracji, że część świadczeń, o jakie wystąpił skarżący, nie mieściło się w zakresie potrzeb niezbędnych, w każdym razie oceniając je z perspektywy sytuacji skarżącego. W szczególności do takich potrzeb nie zaliczają się: sporządzenie kserokopii dokumentów, doładowania do telefonu, zakupu budzika - termometru, zakupu szkła wodnego , zakupu szkła laboratoryjnego, cementu , zakupu Pendriva , zakupu rozcieńczalnika , zakupu wtyczki i gniazdka, zakupu nafty świetlnej, zakupu cekolu, zakupu prasy, zakup drukarki do komputera, zakupu 10 metrów przewodu antenowego do komputera, wykupienie (odebranie) prawa jazdy w zł, a także na dojazd na dożynki do Środy Wielkopolskiej. Sąd potrzeb tych oczywiście nie deprecjonuje, jednak zgadza się z organami, że powinny być one finansowane ze środków finansowych, jakie skarżący regularne otrzymuje (zwłaszcza zasiłku okresowego). Nie zachodziły również podstawy do przyznania skarżącemu dodatkowej pomocy na żywność. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające przedmiotową sprawę nie dopuściły się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, w stwierdzonym stanie faktycznym odmowa udzielenia pomocy z uwagi na okoliczność, że większość zgłaszanych potrzeb nie mieści się w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, jest zgodna z prawem. Mając na uwadze przepisy ogólne ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, nie sposób uznać, że odmowa przyznania pomocy finansowej, jest sprzeczna z przepisami szczególnymi regulującymi przyznawanie zasiłku celowego. Wobec regularnego, comiesięcznego wsparcia finansowego, można było oczekiwać od skarżącego, iż zabezpieczy we własnym zakresie środki na rozmaite potrzeby w ramach własnej aktywności. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że korzystanie z instytucji zasiłku celowego nie może polegać na żądaniu od organów pomocy społecznej zaspokajania potrzeb w sposób ciągły i we wszelkich sferach. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Powyższy argument został podniesiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. (sygn. I OSK 115/12 – opub. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Na marginesie trzeba też zwrócić uwagę, że pomoc stała otrzymywana przez K. K. na przestrzeni kilku miesięcy poprzedzających i następujących po dacie decyzji organu I instancji, wynosi 671 zł (nie biorąc pod uwagę przyznawanych dodatkowo zasiłków celowych), a więc stanowi kwotę wyższą, aniżeli kryterium dochodowe w ogóle uprawniające do wystąpienia przez osobę samotnie gospodarującą o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nie jest to oczywiście przesłanka negatywna przyznania świadczeń, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające określić w sposób przybliżony, jakie wsparcie ustawodawca uznaje za wystarczające. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.