II SA/Po 515/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działający z upoważniania Burmistrza J., decyzją z dnia [...] 2011r. na podstawie art. 2 pkt 4, art. 3 pkt 14, art. 15b, art. 20, art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 50 poz. 301) po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił G. K. świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka A. A. K.. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów art. 15 b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie treść art. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Przy czym powyższy wymóg nie dotyczy osób będących faktycznie opiekujących się dzieckiem, jeżeli wystąpią z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 15 b ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 14). Następnie Dyrektor wskazał, że w oparciu o przedstawione postanowienia sądowe w dniu 10 listopada 2010r. nastąpiło przysposobienie małoletniej A. A. urodzonej 4 lutego 2011r. w Łodzi przez małżonków A. i G. K.. Wobec tego w dniu złożenia wniosku tj. 18 stycznia 2011r., wnioskodawczyni występowała jako rodzic, a nie opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka. W odpisie zupełnego aktu urodzenia dziecka wystawionym dnia 15-03-2011r. małżonkowie K. figurują jako rodzice dziecka. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Ośrodka Pomocy społecznej uznał, że nadal nie można zastosować przepisu art. 15 b ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Do wniosku o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka nie dołączono zaświadczenia wymaganego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przyznanie uprawnień do świadczeń rodzinnych, w tym jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale wyłącznie od spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienia, ustawowych materialnoprawnych przesłanek. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają w jakim wypadku należy się dane świadczenie i nie pozostawiają w tym względzie organom administracyjnym jakiegokolwiek swobodnego uznania, ani możliwości przyznania uprawnień w oparciu o zasadę współżycia społecznego czy zasadę słuszności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. K. i A. K. argumentując, że nie są w stanie przedłożyć wymaganego zaświadczenia lekarskiego lub położnej, gdyż odwołująca się nie urodziła dziecka, a jest jej rodzicem adopcyjnym i opiekunem prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymało zaskarżoną decyzją organu I instancji w mocy. Kolegium argumentowało, że brak jest podstaw prawnych do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, jednakże z innych względów niż wskazane przez organ I instancji. Nie można, bowiem przyjąć, że wnioskodawczyni figurując w aktach stanu cywilnego jako matka dziecka winna do wniosku o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka dołączyć zaświadczenia lekarskiego o przeprowadzonym badaniu w okresie ciąży. Zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja potwierdza, że odwołująca się postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] 2010r. przysposobiła A. A.. Było to przysposobienie pełne skutkujące sporządzeniem nowego aktu urodzenia dziecka, gdzie jako matkę wpisano wnioskodawczynię. Niezależnie od powyższego podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia stanowi natomiast fakt, iż jednorazowa zapomoga wnioskowana była na A. A. urodzoną 4 lutego 2001 r. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że celem art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych było przyznanie pomocy finansowej o charakterze jednorazowym w związku z urodzeniem się dziecka. Jednocześnie instytucja jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka wprowadzona została ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 12, poz. 67 ze zm.). Ponieważ powołana ustawa weszła w życie z dniem 9 lutego 2006r. - zapomoga mogła być przyznana z tytułu urodzenia dziecka po 9 lutego 2006r. W żaden sposób ustawodawca nie wyraził woli, by zapomoga przysługiwała ojcu lub matce albo opiekunowi prawnemu dziecka narodzonego przed dniem 9 lutego 2006r., brak jest bowiem w tym zakresie jakichkolwiek przepisów intertemporalnych, pozwalających na stosowanie jej uregulowań do dzieci, które urodziły się żywe przed dniem 9 lutego 2006r. A. K. urodziła się 4 lutego 2001r., zatem wniosek nie dotyczył dziecka spełniającego warunki do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przyznanie zapomogi możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdy w dacie narodzin dziecka obowiązywały przepisy je regulujące. Art. 15 b ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony został przez ustawodawcę po narodzinach małoletniej, co nie uzasadnia przyznanie zapomogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli G. i A. K., gdyż nie zgadzają się z decyzjami organów administracji. Podnosili, że nie mogą uzyskać jednorazowej zapomogi w tytułu urodzenia dziecka z tego powodu, że są rodzicami adopcyjnymi dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne kontrolują, zatem czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sądowa kontrola administracji jest kontrolą sprawowaną wedle kryterium legalności – zgodności działalności administracji publicznej z treścią norm prawnych zawartych w powszechnie obowiązujących źródłach prawa, którymi są w szczególności ustawy i wydane na ich podstawie akty niższego rzędu. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem, w szczególności decyzji administracyjnych (art. 3 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela ustalenia faktyczne organu I i II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. Stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny. Strony różnią się jedynie w wykładni art. 15b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.) w zakresie, w jakim dotyczy przyznania prawa do zapomogi w przypadku przysposobienia dziecka. Instytucja jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka wprowadzona została ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 12, poz. 67- dalej nowela grudniowa). Przepis art. 15b w pierwotnym brzmieniu: uzależnił przyznanie zapomogi od urodzenia się dziecka żywego (ust. 1); wskazał, że uprawnionym do zapomogi jest ojciec lub matka albo opiekun prawny dziecka - niezależnie od ich dochodów (ust. 2); określił, że wniosek o wypłatę zapomogi składa się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin (ust. 3 zd. 1). Ustawa weszła w życie dnia 9 lutego 2006 r. (art. 2 noweli grudniowej). W żaden sposób ustawodawca nie wyraził jednak woli, by zapomoga przysługiwała ojcu lub matce albo opiekunowi prawnemu dziecka, narodzonego przed dniem 9 lutego 2006 r. W uzasadnieniu projektu - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - wskazano w szczególności, że nowelizacja jest uzasadniona koniecznością poprawy sytuacji rodzin, którym urodziło się dziecko; przemawiają za tym względy społeczne, jak i demograficzne. Państwo winno dać czytelny sygnał i realną pomoc rodzinom wychowującym dzieci. Nowelizacja wychodzi naprzeciw staraniom samorządów lokalnych mających na celu pomoc rodzinom, którym urodziło się dziecko. Należy umożliwić samorządom lokalnym wypłacanie tzw. "becikowego". W obecnej sytuacji pomoc taka jest dla rodzin niezmiernie potrzebna i uzasadniona. Nie ma aksjologicznych powodów, dla których taka realizacja kompetencji gminy nie byłaby możliwa (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. - druk nr 40 Sejmu V Kadencji http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca upoważnił w art. 22a noweli grudniowej radę gminy do przyznania w drodze uchwały zamieszkałym na terenie jej działania osobom jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia ich dziecka, przy czym określił, że wypłaty zapomóg finansowane są ze środków własnych gminy (art. 22a ust. 1 i 5 u.ś.r.). Projekt zakładał konieczność podjęcia nowej uchwały przez radę gminy (nawet gdy poprzednia uchwała nie została zakwestionowana), która będzie mogła uprawnić do świadczenia również osoby, które byłyby uprawnione na podstawy uchwały poprzedniej. Autorzy projektu oszacowali konieczność wydatkowania z budżetu państwa ok. 340 mln. zł rocznie (druk nr 40 Sejmu V Kadencji). Nie ulega wątpliwości, że instytucja zapomogi z art. 15b u.ś.r. jest inną instytucją niż instytucja zapomogi z art. 22a u.ś.r., o czym wskazuje systematyka noweli grudniowej (odrębny rozdział 2a, zawierający art. 15b u.ś.r. dodany został przepisem art. 1 pkt 3 noweli grudniowej, a art. 22a dodany został do rozdziału 5 Podmioty realizujące zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, przepisem art. 1 pkt 4 noweli grudniowej). W doktrynie trafnie wskazuje się, że świadczenie z art. 15b u.ś.r. ma charakter obligatoryjnego, a świadczenie z art. 22a u.ś.r. jest realizowane w ramach fakultatywnego zadania własnego gminy (W.Maciejko w: A.Korcz, W.Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz.", C.H.Beck 2007, s. 310-311, nb. 1-3). Skarżąca upatruje podstawy do przyznania zapomogi na podstawie nowego brzmienia art. 15b ust. 2 i 3 u.ś.r. , nadanego przepisem art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747, dalej nowela majowa). Nowela majowa weszła w życie dnia 6 lipca 2007r. i nie zawiera jakichkolwiek przepisów intertemporalnych, pozwalających na stosowanie jej uregulowań do dzieci, które urodziły się żywe przed dniem 6 lipca 2007r., a tym bardziej przed dniem 9 lutego 2006r. Ustawodawca w art. 1 pkt 8 noweli majowej rozszerzył zakres podmiotowy osób uprawnionych do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Do zapomogi - prócz rodziców i opiekuna prawnego - będzie uprawniony także opiekun faktyczny dziecka tj. osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeśli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W ocenie Sądu wydłużenie okresu składania wniosku o jednorazową zapomogę z 3 do 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka dla opiekunów prawnych i faktycznych dziecka miało umożliwić osobom przysposabiającym dziecko ubieganie się o owo świadczenie, zwłaszcza, gdy przeciągają się procedury adopcyjne. Celem projektu nowelizacji majowej było dokonanie zmian w obecnie obowiązującej ustawie o świadczeniach rodzinnych, które ułatwią jej stosowanie w praktyce. Zmiany miały przede wszystkim charakter doprecyzowujący, w związku z tym nie przewidywano zmiany poziomu wydatków na świadczenia. Projektodawcy przewidywali niewielki ruch w liczbie świadczeniobiorców - zarówno w kierunku przyrostu, jak i spadku - których saldo mieścić się winno w granicach błędu statystycznego (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 maja 2007r.- druk nr 1444 Sejmu V Kadencji http://www.sejm.gov.pl). Wobec powyższego ratio legis nowelizacji majowej w części obejmującej zmianę ust. 2 i 3 art. 15b u.ś.r. nie miało bowiem na celu objęcie zapomogą z art. 15b ust. 1 u.ś.r. przysposabiających dziecko, które urodziło się żywe przed dniem 6 lipca 2007r., a tym bardziej przed dniem 9 lutego 200 r., a jedynie zapewnienie osobom przysposabiającym otrzymanie zapomogi w przypadku przedłużenia się postępowanie o przysposobienie dziecka, które urodziło się żywe po dniu 8 lutego 2006r. Ustawodawca zaobserwował bowiem niepokojące zjawisko społeczne polegające na tym, że rodzice nie składali oświadczeń po upływie sześciu tygodni od urodzenia się dziecka o wyrażeniu zgody na przysposobienie bez wskazania osoby przysposabiającego (tzw. zgoda na przysposobienie anonimowe - art. 119 1 i 2 kro), w obawie, że nie uzyskają zapomogi bądź ją utracą. Prowadziło to do przedłużania postępowań adopcyjnych ponad okres 3 miesięcy (art. 15b ust. 3 u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu). Przepis art. 15b ust. 2 i 3 u.ś.r., po nowelizacji majowej, ma na celu zapobiec owym sytuacjom, nie ma natomiast prowadzić do przyznawania zapomogi osobom przysposabiającym dzieci urodzone przed dniem 9 lutego 2006r. Należy zwrócić uwagę, że art. 15b ust. 2 u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu nie przewidywał uprawnienia do zapomogi dla opiekuna faktycznego dziecka (katalog osób uprawnionych do zapomogi pokrywał się z katalogiem posiadających potencjalny tytuł do dodatku z tytułu urodzenia się dziecka aż do dnia, gdy stał się przysposabiającym (opiekunem prawnym). Dopiero w art. 15b ust. 2 i 3 u.ś.r. po nowelizacji majowej ustawodawca uregulował uprawnienia do zapomogi dla opiekuna faktycznego dziecka i przysposabiającego, którzy objęli opieką lub przysposobili dziecko, urodzone żywe po dniu 8 lutego 2006r. (J.Mikołajewicz "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne" Poznań 2000 s. 60 i n.). W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło przyznania w niniejszej sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, gdyż przyznanie tego świadczenia możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji, gdyby w dacie narodzin dziecka obowiązywałyby przepisy regulujące powyższą zapomogę. Bezspornie A. K. urodziła się 4 lutego 2001r., czyli przed dniem obowiązywania przepisów regulujących jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka. Brak zatem podstaw do przyznania skarżącej przedmiotowej zapomogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procesowego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.).