II SA/Po 519/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta P. decyzją z [...] 2016 r., nr [...] odmówił G. M. przyznania zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 250,- zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 26 września 2016 r. G. M. złożyła wniosek z prośbą o pomoc finansową. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu 3 października 2016 r. wnioskodawczyni uszczegółowiła wniosek zwracając się m.in. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w wys. [...] zł. Podczas wywiadu zobowiązano G. M. do dostarczenia aktualnych recept i wyceny leków. Ponadto ustalono, iż G. M. zamieszkuje w dwukondygnacyjnym domu jednorodzinnym, którego jest właścicielką. Z informacji podanych przez wnioskodawczynię wynikało, że we wrześniu 2016 r. zobowiązana była ponieść wydatki związane z opłatą rachunku za energię elektryczną 115,92 zł za 2 m-ce oraz opłatą rachunku za wodę 117,66 zł. Dalej organ wskazał, iż w dniu 9 października 2016 r. G. M. przedłożyła m.in. 4 kopie recept z dnia 8 września 2016 r., 30 sierpnia 2016 r. i 18 października 2016 r. (zalecone leki: Essentiale forte, Lyprinol, Claritine, Vesicare, Alvesco, Milukante, Ventolin, Groprinosin, Mulitlac, Zovirax, Stilnox), a także paragony za leki zakupione w okresie od 22 sierpnia 2016 r. do 17 października 201 6r. (krople do oczu, maxiluten - suplement na wzrok, acard, morwa biała, corega płyn, ibuprom zatoki, xylometazol - krople do nosa, woda utleniona, neorutin na przeziębienie, apap - tabletki przeciwbólowe, amol, excedrin, restonum, viltaren, maść z wit. A, verbena, rustinoscorbin, syrop owocowy) na łączną kwotę [...]zł, jako rozliczenie z zasiłku otrzymanego decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. Organ zauważył, iż na przedłożonych paragonach nie widniał żaden z leków, na które wnioskodawczyni uzyskała pomoc w poprzednim postępowaniu administracyjnym, więc pismem z dnia 24 października 2016 r. wezwano zainteresowaną do dostarczenia rozliczenia z pomocy przyznanej jej decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] G. M. nie wywiązała się z tego obowiązku, a w dniu 4 listopada 2016 r. oświadczyła, iż faktur nie przedłoży, gdyż "funkcjonuje w oparciu o leki jej pomagające", a więc stosuje dowolnie te leki, które uważa za słuszne, niezależnie od zaleceń i wskazań lekarskich. Potwierdziła też, iż przedłożyła te same recepty, (3 spośród 4), które przedłożyła już w poprzednim postępowaniu dnia 13 września 2016r., bo oczekuje wsparcia na te leki. Dalej organ zauważył, iż wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej określone w art 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazał nadto, że otrzymuje regularne, comiesięczne wsparcie z ośrodka pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wys. [...] zł oraz zasiłku okresowego w wys. [...] zł, a także innych zasiłków celowych. G. M. otrzymuje też regularne wsparcie na zakup leków jednak nie rozlicza się z ich zakupu. Organ zwrócił uwagę, iż na przedstawianych od wielu miesięcy paragonach są suplementy diety, które nie są lekami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania, nie są to leki ratujące zdrowie i życie – nie są ujęte na okazywanych receptach. W tej sytuacji organ dostrzegł konieczności odmowy przyznawania zasiłku celowego na kolejne leki de facto w części te same, skoro nie wykazano przeznaczenia przyznanych uprzednio środków na właściwe cele. W jego ocenie G. M. nie wywiązuje się z podjętych zobowiązań, tj. nie rozlicza się z otrzymanej pomocy, ponadto wskazuje potrzebę, które nie są jej niezbędne, skoro przyznawane środki przeznacza według własnego uznania. Następnie wskazano, iż przyznawanie środków z pomocy społecznej odbywa się wyłącznie na zasadach subsydiarności, bez względu na okoliczności stwierdzone w sprawie. Przez cały okres korzystania ze świadczeń pomocy społecznej G. M. nie wykazywała należytej współpracy w rozwiązywaniu problemów jakie przyczyniły się do trudności życiowych. Powołując się na art. 11 ust. 2 o pomocy społecznej zarzucono, iż postawa zainteresowanej świadczy o braku współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazano przy tym, iż zainteresowana dysponuje majątkiem w postaci nieruchomości gruntowej zabudowanej domem trzykondygnacyjnym, której sprzedaż lub wynajęcie w części mogłoby poprawić sytuację bytową G. M.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. M. wskazując na swoją sytuacje bytową i zarzucają nienależyte rozpoznanie jej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia marca 2017 r., nr [...] utrzymało mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki lub możliwości i uprawnienia. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Dalej Kolegium przywołało treść art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy i wyjaśniło, iż decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że do obowiązków podopiecznych ośrodka pomocy społecznej należy ścisła współpraca z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej. Według organu z przesłanych akt wynika, że G. M. nie rozlicza się z przyznanych zasiłków celowych na zakup leków. Taka sytuacja uniemożliwia sprawdzenie, czy kwoty te zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W skardze na powyższe rozstrzygniecie G. M. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych organu, które opierają się na nieistniejących dowodach. Wskazał, iż część leków, jakich potrzebuje nie wymaga recepty i są to także suplementy. Podniosła, iż jej leczenie pochłania w skali miesiąca ok. 600,- zł. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 369 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc, sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 261/15 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 K.p.a. Nadto zauważyć trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Dalej wskazać należy, iż z treści art. 136 § 1 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W razie gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa wskazany już wyżej art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoje rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia, iż z materiału dowodowego (wydanych uprzednio decyzji) wynika, iż skarżąca nie rozliczyła się z przyznawanej jej pomocy i uniemożliwiła sprawdzenie czy przyznana pomocy wydatkowana została zgodnie z przeznaczeniem. Wskazując natomiast na źródło ustaleń faktycznych, na których Kolegium oparło swoją decyzję, powołano się na uzasadnienie decyzji organu I instancji. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż organ odwoławczy mimo opisanego wyżej obowiązku dokonania merytorycznej oceny wniosku G. M. o pomoc finansową na zakup leków, swoje rozstrzygniecie wydał bez przeprowadzenia własnej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji i oparł się bezkrytycznie na uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji. Konkluzja ta jest o tyle uzasadniona, iż Sąd analizując nadesłane wraz ze skargą akta sprawy nie odnalazł w nich szeregu dokumentów i dowodów istotnych do oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i powołanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P.. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest wniosku G. M. o udzielenie jej pomocy na zakup leków w kwocie [...]- zł Organ I instancji twierdzi, iż taki wniosek został złożony w dniu 26 września 2016 r. Ponadto brak jest arkusza wywiadu środowiskowego, który według organu I instancji został przeprowadzony w dniu 3 października 2016 r. Brak jest też w aktach sprawy kopii 4 recept (z 8 września 2016 r., 30 sierpnia 2016 r. i 18 października 2016 r) oraz paragonów za leki zakupione w okresie od 22 sierpnia 2016r. do 17 października 2016 r., które zdaniem Prezydenta Miasta P. skarżąca przedłożyła w dniu 19 października 2016 r. i które to recepty i paragony w ocenie tego organu stanowiły dowód na okoliczność niewywiązywania się przez G. M. z obowiązku rozliczenia się z udzielonej jej pomocy, co z kolei stanowiło przesłankę nieuwzględnienia jej wniosku z 26 września 2016 r. i wydania decyzji odmawiającej przyznanie pomocy. Brak w aktach sprawy wskazanych wyżej podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1998 r. o sygn .akt IV SA 1130/96 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Powyższe, dostrzeżone przez Sąd istotne uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji podstawie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winieni wpierw uzupełnić akta sprawy o dokumenty i dowody powołane w decyzji organu I instancji, względnie przeprowadzić dowód z innych akt administracyjnych, w których dokumenty te być może się znajdują, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, a swoje rozstrzygniecie umotywować zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organ winien pamiętać by w uzasadnieniu decyzji jasno wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł, przy czym wskazanie dowodów nie powinno być ogólnikowym odwołaniem się do akt sprawy, lecz winno przybrać formę wskazania konkretnych środków dowodowych