II SA/Po 520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...] /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 24 listopada 2008 roku P. K. wniósł o wydanie przez Wójta Gminy K., w trybie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolny do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310), zaświadczenia o pracy i prowadzeniu gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy, podając, iż od dnia 27.11.2006 r. prowadzi indywidualne gospodarstwo rolne na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 roku Wójt Gminy K. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu podał, iż nie dysponuje dokumentami o pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym, a z dokumentacji podatkowej wynika, że nieruchomość rolna skarżącego nie jest gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1982 roku o podatku rolnym (Dz. U. Nr 52 poz. 268) z uwagi na łączny obszar [...] ha fizycznych. Zażaleniem z dnia 11 grudnia 2008 roku P. K. zaskarżył powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Skarżący, powołując się na wyrok Sąd Najwyższego z dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. akt I PKN 511/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, wskazał, że jedynie art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93) może mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, jako że definicja gospodarstwa rolnego, zawarta w ustawie o podatku rolnym, dotyczy tylko materii stricte podatkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. Organ odwoławczy uznał definicję gospodarstwa rolnego z kodeksu cywilnego za nieadekwatną, zauważając zarazem podobieństwo pomiędzy przepisami ustawy o podatku rolnym a przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 1991 Nr 7 poz. 24) oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592). W opinii Kolegium, wszystkie te uregulowania wyrażają jednolitą minimalną normę obszarową dla gospodarstwa rolnego, tj. 1 ha. Postanowienie Wójta Gminy K. jest zatem trafne. P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane postanowienie Kolegium, wnosząc o stwierdzenie nieważności. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił przytaczanego w odwołaniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 05.02.1998 r., zgodnie z którym gospodarstwo rolne definiują przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 553 kc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę z dnia 14 lipca 2009 roku wniosło o oddalenie skargi, powtarzając swą wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 20.07.1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolny do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54 poz.310 z 1990 r.). W świetle art. 1 powyższej ustawy, okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego wlicza się do okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, ilekroć normy prawa pracy od takiego wliczenia uzależniają nabycie określonych uprawnień pracowniczych. Wedle natomiast art. 3, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy powinien stwierdzić w drodze zaświadczenia okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Jeśli organ nie posiada dostatecznych w tej mierze informacji, rozważane przedziały czasu można dowodzić za pomocą zeznań co najmniej dwóch świadków, zamieszkałych w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo rolne. Istotnym zagadnieniem, jakie wyłoniło się w toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy jest właściwa interpretacja użytego w art. 1 pojęcia "gospodarstwo rolne". Ustawodawca nie zawarł w treści ustawy żadnej definicji legalnej tego pojęcia, toteż na gruncie językowych reguł wykładni wyrażeniu temu należałoby przypisywać takie znaczenie, jakie posiada ono w języku potocznym, o ile nie istnieją dostateczne okoliczności by przypisać mu swoisty sens prawny. Redakcja przepisu nie prowadzi bynajmniej do jednoznacznego rezultatu wykładni. Prima facie można bowiem zastanawiać się, czy art. 1 ust. 1 pkt 3 in fine nakazuje uwzględniać w toku interpretacji definicje ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin. Wniosek ten trzeba jednak odrzucić, gdyż w świetle paralingwistycznych reguł wykładni, tzn. odwołania się do układ tekst aktu normatywnego, odesłanie to dotyczy jedynie pojęcia "domownika", a nie pozostałych niewyjaśnionych zwrotów. By rozwiać tak zarysowane wątpliwości należy wpierw rozważyć czy w obrębie istniejącego systemu prawnego nie można znaleźć definicji legalnej odpowiadającej potrzebom niniejszej sprawy. Na wstępie wypada zauważyć, że po raz pierwszy sens wyrażenia "gospodarstwo rolne" przybliżony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45 poz. 304), wydany na podstawie upoważnienia zawartego w Kodeksie cywilnym. Definicja ta, będąca genetyczną poprzedniczką art. 553 Kodeksu cywilnego, wprowadzała początkowo minimalną normę obszarową 0,2 ha zwiększoną pod koniec obowiązywania rozporządzenia do 1 ha. Podobne zresztą rozwiązanie przyjęto również w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268), przyjmując 0,5 ha za najmniejsza powierzchnię gospodarstwa rolnego. Obecnie wydaje się, iż wskazać można na cztery zasadnicze segmenty prawa, posługujące się odrębnymi definicjami: (1) prawo cywilne, (2) prawo ubezpieczeń społecznych, (3) prawo podatkowe i (4) prawo wspólnotowe. Wspomniane wcześniej rozporządzenie zostało uchylone, a jego następca nie kontynuuje ograniczenia tam wysłowionego. W świetle bowiem art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei wedle art. 461 tejże ustawy grunty rolne to nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Brak zatem przesłanki minimum powierzchniowego. Podobną ewolucję zaobserwować można na gruncie ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawodawca w tym przypadku odstąpił od normy obszarowej, przy czym zwrócić należy uwagę, że organ II instancji nietrafnie zinterpretował normy tej ustawy, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1, minimalny obszar użytków rolnych ma znaczenie nie tyle dla samego bytu rozważanego pojęcia, co dla określenia kręgu osób podlegających ubezpieczeniu. W kwestii prawa podatkowego ustawą o podstawowej doniosłości w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 15.11.1984 r. o podatku rolnym. Art. 2 ust. 1 tejże ustawy wprost przewiduje, że gospodarstwo rolne musi posiadać obszar co najmniej 1 ha, przy czym inaczej niż w Kodeksie cywilnym, więź funkcjonalna jego części składowych nie jest istotna (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 5 marca 2009 roku, sygn. akt I SA/Ol 481/08, LEX nr 509010). Rozwiązanie to zostało następnie przejęte m.in. w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 roku o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52 poz. 539). Przechodząc wreszcie do prawa wspólnotowego, należy odnotować swoiste cele i funkcje, jakie ono realizuje. Harmonizacja nierzadko bardzo różnych od siebie tradycji prawnych przekłada się bowiem na fakt, że użyte w treści wspólnotowych aktów normatywnych definicje cechuje znaczny stopień ogólności. W tym świetle trzeba odczytać art. 2 pkt a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady nr 571/88 (Dz. Urz. UE L 321) czy art. 2 pkt b) rozporządzenia Rady nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia nr 2019/93, nr 1452/2001, nr 1453/2001, nr 1454/2001, 1868/94, nr 1251/99, nr 1254/99, nr 1673/00, nr 2358/71 i nr 2529/01 (Dz. Urz. UE L 270). Żaden z tych przepisów nie przewiduje wymogu minimalnej powierzchni. Jako swoistą konstrukcję hybrydową wskazać można art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, wprowadzający normę obszarową 1 ha, przy jednoczesnym odesłaniu do przepisów Kodeksu cywilnego. Analiza ta pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie kreuje jednolitej definicji gospodarstwa rolnego, lecz posługuje się różnym jego rozumieniem, w zależności od celów, jakie pragnie osiągnąć w następstwie wydania aktu normatywnego. Powstaje zatem pytanie, ku której z powyższych interpretacji należy skłonić się na gruncie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolny do pracowniczego stażu pracy. Za ratio legis omawianej regulacji należy uznać ułatwienie kreowane przez ustawodawcę w nabyciu określonych uprawnień o charakterze pracowniczym. Prawo pracy, jakkolwiek stanowi tzw. kompleksową dziedzinę prawa, tzn. łączy zarówno elementy cywilno- jak i administracyjnoprawne, zawsze zaliczane było do szeroko pojętego prawa prywatnego. Odwołując się zatem do systemowych reguł wykładni, tj. założenia, że normy prawne tworzą pewien system, a relacje między nimi zasługują na uwzględnienie, należy dojść do wniosku, że norma obszarowa nie ma charakteru konstytutywnego na gruncie rozważanej ustawy. Taki wniosek wynika z potrzeby zachowania tożsamości pojęciowej prawa pracy i prawa cywilnego. Konkluzję tę wzmacnia nadto specyficzne dla prawa pracy, funkcjonalne powiązanie z prawem ubezpieczeń społecznych, a również w tej ustawie – jak wskazano wyżej – minimum powierzchniowe nie ma doniosłości prawnej. Podobny pogląd wyraził zresztą Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 czerwca 1999 roku, sygn. akt II UKN 688/98, OSNP 1999/18, oraz w wyroku z dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. I PKN 511/97, OSNAPiUS 1999/1/19, co stanowi cenną wskazówkę interpretacyjną. Trudno natomiast doszukiwać się analogicznego powiązania z normą ustawy o podatku rolnym. Różne są bowiem cele i funkcje obu regulacji, a gałęzie prawa, do których należą, są odmienne. Podobnie nietrafne jest powoływanie się na ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego, normującą pewne strukturalne aspekty prowadzenia działalności rolniczej (art. 1 ustawy). Warto natomiast odnotować, że minimum powierzchniowemu w tych regulacjach można przypisać swoisty walor ochronny, polegający na tworzeniu korzystniejszego reżimu prawnego dla posiadaczy niewielkich gospodarstw rolnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 roku, sygn. akt III SA 1438/93, Monitor Podatkowy 1995, nr 1). Takie ograniczenie na gruncie rozważanej ustawy byłoby sprzeczne z jej sensem i mogłoby się okazać krzywdzące. Odnosząc dotychczasowe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zasadne stało się uchylenie obu wspomnianych rozstrzygnięć. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ustalić czy dysponuje odpowiednią dokumentacją do wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, jednakże bez analizowania jego obszaru. Jeżeli zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał nie wystarcza po temu, winien zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zawiadomić zainteresowanego o tym oraz umożliwić mu przedstawienie stosownych zeznań dwóch świadków. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik