II SA/Po 524/13

Dnia 04 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt. 1 i 6, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił G. L. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego na miesiące od października do grudnia 2012 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia (...) października 2012 r. G. L. zwróciła się do organu z prośbą m. in. o pomoc finansową na opłacenie czynszu. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawczyni doprecyzowała swoją prośbę wskazując, że wnosi o pomoc na czynsz – różnicę pomiędzy dodatkiem mieszkaniowym, a wysokością czynszu w okresie od października do grudnia 2012 r. Równocześnie ustalono, że G. L. jest zobowiązana do opłacania odszkodowania za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego, gdyż wypowiedziano jej umowę najmu zajmowanego lokalu. Następnie organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie jest zatrudniona. Z dniem (...) lutego 2012 r. zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą (nauka muzyki dla dzieci). W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku – wrześniu 2012 r. G. L. uzyskała dochód w postaci zasiłku okresowego w wysokości (...) zł. Zajmuje ona jednopokojowy lokal z kuchnią i łazienką w budynku placówki oświatowej – Przedszkola nr (...) należącego do Wydziału Oświaty Urzędu Miasta. Analizując sytuację życiową wnioskodawczyni pod kątem uzyskania wnioskowanej formy pomocy, wskazano, że brak jest podstaw przemawiających za koniecznością udzielenia świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na opłacenie należności z tytułu bezumownego korzystania z lokalu na miesiące od października do grudnia 2012 r. Jak wyjaśnił Prezydent wnioskodawczyni posiada znaczne zaległości w opłatach czynszowych – na dzień (...) czerwca 2012 r. wynosiły one (...) zł. Wpłaty, których dokonuje na konto Przedszkola w wysokości (...) zł miesięcznie, nie pokrywają w pełni ani opłat czynszowych, ani odszkodowania za zajmowanie lokalu. Przedszkole nr (...) pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. wypowiedziało wnioskodawczyni umowę najmu zajmowanego lokalu z uwagi na zaistniałe zaległości w opłatach czynszowych. Natomiast w dniu (...) lipca 2012 r. został złożony pozew o eksmisję, który został jednak odrzucony. Z posiadanych przez organ informacji wynika, że postępowanie dotyczące przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego nie zostało jeszcze zakończone. W dalszej części uzasadniania organ I instancji podniósł, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych z należnością za bezumowne korzystanie z lokalu byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie przyczyni się do poprawy sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni. Trudna sytuacja życiowa, w jakiej znalazła się G. L. nie polega jedynie na niewydolności finansowej w opłaceniu bieżących świadczeń oraz uregulowaniu zaległości za korzystanie z lokalu mieszkalnego, ale znajduje swoją podstawę również w fakcie wypowiedzenia umowy najmu zajmowanego lokalu. Ponadto wskazano, że w kolejnych miesiącach niewątpliwie ponownie zaistnieje konieczność uregulowania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Dlatego tez przyznanie wnioskowanej pomocy na odszkodowanie byłoby sprzeczne z art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego G. L. wskazując, że jest ono niezgodne z prawem. W jej opinii wydana decyzja jest krzywdząca, gdyż nie uwzględnia faktu, że zajmuje ona przedmiotowy lokal w sposób zgodny z prawem, na co wskazuje odrzucenie pozwu o eksmisję przez Sąd Rejonowy. Zdaniem odwołującej nie jest ona w stanie ponieść pełnej różnicy pomiędzy kwotą dodatku mieszkaniowego, a kwotą czynszu ustaloną przez wynajmującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2012 r. Uzasadniając powyższe stanowisko przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że rozstrzygając przedmiotową sprawę uwzględniono również decyzje Prezydenta Miasta, których nie było w aktach organu I instancji, a którymi są: decyzja z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznająca G. L. dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) grudnia 2011 r. do dnia (...) maja 2012r.; decyzja z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznająca G. L. dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) września 2012 r. do dnia (...) lutego 2013 r.; decyzja z dnia (...) marca 2013 r. przyznająca G. L. dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) marca 2013 r. do dnia (...) sierpnia 2013 r. Dodatkowo wzięto pod uwagę decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2013 r. oraz z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznające G. L. zasiłek okresowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) stycznia 2013 r. oraz w kwocie (...) zł na okres od dnia (...) lutego 2013 r. do dnia (...) marca 2013 r. oraz informację z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o pomocy finansowej udzielonej G. L. w okresie od lutego 2012 r. do marca 2013 r. Jak podkreśliło Kolegium, rozstrzygając odwołanie G. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2012 r. wydanej w związku z jej wnioskiem z dnia (...) października 2012 r. (zmodyfikowanym podczas wywiadu środowiskowego w dniu (...) października 2012 r.), wzięto pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, to jest w dniu (...) marca 2013 r). I tak organ, przy ocenie możliwości przyznania żądanej przez stronę postępowania pomocy finansowej, a w szczególności przy ustalaniu dochodu osiąganego przez skarżącą, wziął pod uwagę zakres pomocy materialnej świadczony przez organ I instancji w 2012 r. oraz w 2013 r. na rzecz strony postępowania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przekazane przez organ I instancji akt sprawy (nie zawierające decyzji ze stycznia 2013 r. o przyznaniu stronie postępowania dodatku mieszkaniowego ze spłatą za okres od dnia (...) grudnia 2011 r. do dnia (...) maja 2012 r. oraz za okres od dnia (...) września 2012 r. do dnia (...) stycznia 2013r.) nie uzasadniają twierdzenia, aby G. L. w dniu wydania zaskarżonej decyzji korzystała z lokalu służbowego bez tytułu prawnego – to jest w sposób bezumowny. Wprawdzie kierownik jednostki dysponującej przedmiotowym lokalem zajmowanym przez G. L., pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. wypowiedział jej umowę najmu lokalu mieszkalnego, lecz zarówno w aktach sprawy, jak i w dokumentach, którymi dysponuje Dyrektor wskazanej jednostki, brak jest dowodu doręczenia najemcy przedmiotowego pisma. Tym samym wypowiedzenia umowy nie można było uznać za skuteczne w sensie prawnym. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że sytuacja faktyczna i prawna G. L. po wydaniu decyzji z dnia (...) października 2012 r. zmieniła się i to na jej korzyść. Zmianie uległ jej dochód (także wstecz – poprzez spłatę dodatku mieszkaniowego od września 2012 r. do stycznia 2013 r.) i wyniósł on w dniu (...) października 2012 r. (...) zł (zasiłek okresowy (...) zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł). Skoro zatem w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji (...) października 2012 r., a także w dniu wydania decyzji przez organ II instancji – (...) marca 2013 r. – dochód G. L. przekraczał lub był równy dochodowi progowemu, określonemu na podstawie art. 8 ust. 1 pkt. l ustawy o pomocy społecznej, to niemożliwym było przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej na wnioskowany przez nią cel i to bez względu na wagę tego celu. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy postanowił również rozważyć, czy skarżąca spełnia warunki przyznania jej pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium brak było jednak podstaw do jego przyznania. Wprawdzie sytuacja materialna, bytowa oraz zdrowotna strony postępowania odbiega od normalnej sytuacji takiej osoby, ale nie jest to sytuacja nosząca znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, która pozawalałaby na rozważenie możliwości przyznania G. L. zasiłku celowego specjalnego na wnioskowany cel. Dodatkowo wyjaśniono, że G. L. pomimo szerokiego zakresu i formy udzielanej pomocy finansowej, na różne cele nie podejmuje skutecznej aktywności w poprawie swej sytuacji bytowej – czy to poprzez podjecie zatrudnienia – czy to przez podjęcie innej formy aktywności (działalność gospodarcza czy też uczestnictwo w pracach publicznych). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1093/12. Swoje stanowisko dotyczące spełnienia warunków przyznania jej wnioskowanej pomocy podtrzymała również w piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na opłacenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego na miesiące od października do grudnia 2012 r. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy). Stąd warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że jej udzielenie następuje celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej a następnie rozstrzygnięcie, czy udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudną sytuację, w jakiej się znalazła. Podstawowym jednakże warunkiem przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku skarżącej oznaczało to konieczność ustalenia, że jej miesięczny dochód nie przekracza kwoty 542,00 zł. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy w pierwszej kolejności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo przyjęło, że skarżąca miała prawo wystąpić z wnioskiem o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie korzystała z lokalu służbowego bez tytułu prawnego – to jest w sposób bezumowny. Choć pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. wypowiedziano jej umowę najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego, lecz nie doręczono jej przedmiotowego pisma, co powoduje, że występując o przyznanie pomocy pozostawała ona najemcą lokalu i była zobowiązana do uiszczenia opłat z tego tytułu. Jeżeli natomiast chodzi o kwestię spełnienia przez stronę kryterium dochodowego, należy wskazać, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Stąd też rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. W wyroku z dnia 21.06.1988 r. SA/Lu 151/88 (ONSA1988 nr 2 poz. 72) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, 10 wydanie Wyd. C.H.Beck str. 483). W momencie złożenia wniosku i wydania decyzji przez organ I instancji na dochód skarżącej w październiku 2012 r. składał się jedynie zasiłek okresowy w wysokości (...) zł. Jednakże już po wniesieniu odwołania, a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jej sytuacja dochodowa uległa jednak zmianie. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) grudnia 2011 r. do dnia (...) maja 2012 r., decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) września 2012 r. do dnia (...) lutego 2013 r. natomiast decyzją z dnia (...) marca 2013 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) marca 2013 r. do dnia (...) sierpnia 2013 r. Dodatkowo Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. oraz z dnia (...) stycznia 2013 r. przyznał G. L. zasiłek okresowy w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od dnia (...) stycznia 2013 r. do dnia (...) stycznia 2013 r. oraz w kwocie (...) zł na okres od dnia (...) lutego 2013 r. do dnia (...) marca 2013 r. Wydanie powołanych powyżej decyzji spowodowało, że dochód skarżącej uległ zmianie i wyniósł – w dniu złożenia wniosku tj. w dniu (...) października (...) zł, w dniu wydania decyzji przez organ I instancji tj. w dniu (...) października (...) zł, w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. w dniu (...) marca 2013 r. (...) zł. Tym samym dochód skarżącej przekroczył kryterium, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i ten fakt organ odwoławczy zobowiązany był – o czym była mowa wyżej – uwzględnić. W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o przyznaniu, rodzaju i rozmiarze świadczenia z pomocy społecznej powinny decydować potrzeby i sytuacja wnioskodawcy istniejąca w dacie wydania decyzji, a nie istniejące w dacie złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10, Baza NSA). Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1144/11, Baza NSA, przyjęcie twierdzenia, że sprawę o przyznanie zasiłku celowego należy oceniać według stanu istniejącego w momencie złożenia wniosku prowadziłoby do przyznawania świadczeń ze środków publicznych, mimo iż dana potrzeba już nie występuje, gdyż została przez osobę lub rodzinę zrealizowana, albo gdy na skutek zmiany okoliczności potrzebę tą dana osoba lub rodzina może zaspokoić wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie potrzeby nie odpowiadają celom pomocy społecznej, a co za tym idzie, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nie powinny zostać uwzględnione. Mając powyższe na względzie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że zmiana sytuacji skarżącej, a w szczególności przyznany jej dodatek mieszkaniowy, który spowodował przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwił przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy. W okolicznościach faktycznych sprawy w istocie nie było więc podstawy do przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ocenił, że brak było również podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie sytuacja materialna, bytowa oraz zdrowotna skarżącej jest trudna, ale nie jest to sytuacja nosząca znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, która pozawalałaby na rozważenie możliwości przyznania jej zasiłku celowego specjalnego na wnioskowany cel. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.