II SA/Po 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], znak: [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Starosty [...] z 19 lutego nr [...] znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zagospodarowanie ogródka [...] na dz. nr [...], obr. [...], [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. [...] listopada 2018 r. G. M. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego zagospodarowanie ogródka [...] na dz. nr [...], obr. [...], M.. Po wszczęciu postępowania Starosta postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. zobowiązał Gminę do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji uchybień. Po uzupełnieniu dokumentacji i złożeniu wyjaśnień przez Gminę, Starosta wydał ww. decyzję z [...] lutego 2019 r. odmawiającą pozwolenia na budowę uznając, że inwestycja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Gmina wnosząc odwołanie od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że projekt budowlany jest niezgodny z planem miejscowym w zakresie dopuszczenia obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu i zakazu jakiejkolwiek zabudowy oraz nakazu utrzymania istniejącej zieleni wysokiej i niskiej, art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do zapisów planu na korzyść inwestora, art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówił wiarygodności stanowisku Gminy, art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z wiadomości e-mail, a także art. 7, art. 7a, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 81a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) poprzez niepoinformowanie inwestora po wydaniu postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości, że pozostają rozbieżności pomiędzy inwestycją a zapisami planu miejscowego. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda powołał na wstępie art. 35 ust. 1, 3 p.b., art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), by stwierdzić, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gm. [...] w obrębach: [...], [...], [...], [...] oraz części obrębu [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] z [...].12.2017 r. nr [...]). Teren, gdzie zaplanowano inwestycję w przeważającej części mieści się w granicach terenu o symbolu [...] o przeznaczeniu "tereny zieleni urządzonej – niskiej i wysokiej, komunikacji pieszej" oraz o symbolu [...] o przeznaczeniu "tereny obiektów i urządzeń usług sportu". W ramach ustaleń szczegółowych dla terenu [...] plan nakazuje utrzymanie istniejącej zieleni wysokiej i niskiej, dopuszcza wprowadzenie komponowanych zespołów zieleni niskiej, nakazuje utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 70% powierzchni, dopuszcza utrzymanie istniejących ciągów pieszych oraz wymiany ich nawierzchni. Jednocześnie w § 51 ust. 1 pkt 4 planu określono "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy: zakaz wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy". W świetle tego Wojewoda uznał, że dla przedmiotowego terenu nie jest możliwe wprowadzanie jakiejkolwiek zabudowy oraz innego zagospodarowania terenu niż zieleń oraz ewentualna wymiana nawierzchni istniejących komunikacyjnych ciągów pieszych, możliwe jest też wprowadzenie obiektów małej architektury. W odniesieniu zaś do terenu [...] w § 50 ust. 4 pkt 2 planu określono, że dopuszczalne jest wprowadzanie obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu, modernizacja i rozbudowa istniejących obiektów oraz modernizacja i budowa nowych elementów sieci infrastruktury technicznej, w tym: sieci i przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych, elementów kanalizacji deszczowej, gazowych, ciepłowniczych, stacji transformatorowych, sieci i przyłączy energetycznych, central telefonicznych, sieci i przyłączy telekomunikacyjnych. Ponadto dopuszczono wprowadzenie komponowanych zespołów zieleni, indywidualnie ukształtowanych ogrodzeń i ujednoliconego zagospodarowania placu przedwejściowego z indywidualnie zaprojektowanymi elementami małej architektury (§ 50 ust. 4 pkt 3 i 4 planu). Wojewoda stwierdził, że z projektu przedłożonego z wnioskiem wynika, że inwestycja obejmuje wykonanie ścieżek rowerowych, ścieżek komunikacyjnych pieszej i pieszo-rowerowej, stanowisk postojowych dla samochodów i motocykli, drogi dojazdowej i stanowisk do parkowania rowerów, mini boisko do koszykówki i piłki nożnej, niwelacje terenu, wykonanie kanalizacji deszczowej i zbiornika wód deszczowych, kanalizacji sanitarnej, budowę budynku szkoleniowo-usługowego, ścieżek rowerowych i pieszych, oświetlenia terenu, budowę amfiteatru, remontu budynku gospodarczego, a także zagospodarowanie i uporządkowanie terenów urządzonej zieleni. W kontekście przywołanych zapisów planu zdaniem Wojewody za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na tym terenie budynku szkoleniowo-usługowego, bowiem plan określa inne przeznaczenie terenu – zieleń oraz obiekty i urządzenia związane z usługami sportu, do których nie można zaliczyć tego budynku. Ponadto w stosunku do tego terenu nie określono nawet parametrów ewentualnej zabudowy kubaturowej, co tym bardziej świadczy o niedopuszczalności realizacji zabudowy tego typu. Dodatkowo wątpliwości budzi lokalizacja na terenie [...] miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, motocykli i rowerów, gdyż plan miejscowy nie przewiduje takiej możliwości, a przewiduje jedynie lokalizację infrastruktury technicznej w postaci sieci i przyłączy. Organ II instancji wskazał, że prawo zabudowy nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych, w tym wynikającym z planu miejscowego. Wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Postanowienia szczegółowe planu miejscowego mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu. Nie można zaaprobować stanowiska, że w przypadku, gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja, nawet z wyraźnym naruszeniem przepisów planu miejscowego, celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego przyjętego w planie. Nieuprawnione jest stanowisko, że dla organu wiążące są tylko te ustalenia planu, które są jasne i jednoznaczne, a w przypadku regulacji budzących wątpliwości interpretacyjne, nawet istotne, wykładnia zawsze musi uwzględniać plany inwestycyjne. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest w każdej sytuacji poddać wykładni postanowienia planu miejscowego i tylko w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni – rozstrzygać wątpliwości na korzyść inwestora. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości interpretacyjne w stosunku do zapisów planu miejscowego. Obowiązujący plan na działkach objętych inwestycją nie dopuszcza lokalizacji budynków kubaturowych na obszarach [...] i [...], a jedynie zagospodarowanie terenu zielenią i obiektami oraz urządzeniami związanymi z usługami sportu, do których zaprojektowanego budynku i parkingu nie można zaliczyć. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia dodatkowych interpretacji, opinii oraz zbierania materiału dowodowego. Organ I instancji zapewnił Gminie możliwość doprowadzenia projektu do zgodności z obowiązującymi przepisami. Choć organ I instancji lakonicznie uzasadnił swoje stanowisko to kwestia ta nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na możliwość konwalidowania uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy. Wojewoda dodał, że z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego odstąpiono od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 k.p.a., co było podyktowane zasadą określoną w art. 12 k.p.a. Gmina [...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniosła zarzuty tożsame do przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę uwzględniono, albowiem organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zasadniczy spór pomiędzy organami orzekającymi a Gminą zrodził się na gruncie interpretacji planu miejscowego obowiązującego dla terenu, na którym Gmina zaprojektowała nowe zagospodarowanie (rewitalizację) ogródka [...] w [...]. W konsekwencji konflikt prawny stron dotyczy zgodności funkcji i poszczególnych elementów inwestycji z zapisami tegoż planu miejscowego. Sąd na wstępie pragnie odnieść się do uchybień organu I instancji dokonanych w pierwszej fazie postępowania tj. na etapie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości. Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zważywszy, że przepis art. 35 ust. 1 p.b. nakazuje organowi architektoniczno-budowlanemu sprawdzić zgodność: 1) projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy (...), a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (...), 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756), organ ten w razie stwierdzenia – po złożeniu wniosku przez inwestora wraz z wymaganymi dokumentami i wszczęciu postępowania administracyjnego – powinien skierować do inwestora stosowne wezwanie. Co istotne wezwanie organu powinno być na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, by inwestor mógł zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Ponadto termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nałożył na Gminę obowiązek usunięcia z projektu następujących braków i nieprawidłowości: 1. projekt budowlany opracować zgodnie z § 50 pkt 4 i § 51 pkt 4 i 2 pkt a obowiązującego planu miejscowego (dot. dopuszczenia obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu i zakazu jakiekolwiek zabudowy oraz nakazu utrzymania istniejącej zieleni wysokiej i niskiej), 2. projekt opracować zgodnie z § 9-12 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – dot. projektu zagospodarowania i projektów budowlanych oraz § 19 rozporządzenia RM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dot. miejsc postojowych, 3. brak pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w [...] ([...]) z klauzulą ostateczności na prowadzenie badań archeologicznych (art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków). Obowiązki te nakazano usunąć w terminie do [...] stycznia 2019 r., jednocześnie nie wyjaśniając w uzasadnieniu postanowienia, na czym miałyby polegać: - niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, określone w pkt 1. postanowienia oraz - niezgodności projektu zagospodarowania i projektu budowlanego z przepisami § 9-12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Zdaniem Sądu precyzyjne i jasne było wezwanie organu jedynie w zakresie żądania przedłożenia ostatecznej decyzji konserwatorskiej oraz poprawienia projektu w zakresie projektowanych miejsc postojowych. Pierwszy ze wskazanych elementów żądania wprost wskazywał na wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji konserwatorskiej, drugi zaś – odnosząc się do konkretnego przepisu techniczno-budowlanego (§ 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ...) – żądał usunięcia nieprawidłowości w zakresie zaprojektowania miejsc postojowych. W pozostałym zakresie postanowienie Starosty naruszyło przepis art. 35 ust. 3 p.b. Organ nie wyartykułował bowiem już na tym etapie, że inwestycja Gminy w zakresie budowy na terenie rewitalizowanego ogrodu [...] budynku szkoleniowo-usługowego (inaczej nazwanego w projekcie budowlanym mianem "Centrum spotkań") jest – jego zdaniem - niezgodna z ustaleniami planu miejscowego (§ 50 pkt 4 i § 51 pkt 4 i 2 pkt a) i dlaczego. Nie podał także, na czym miałoby polegać dostosowanie projektu zagospodarowania i projektu budowlanego do wymagań § 9-12 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, skoro w sentencji postanowienia organ powołał pełne trzy paragrafy rozporządzenia, nijak nie odnosząc się do przedłożonego przez Gminę projektu zagospodarowania i projektu budowlanego. W związku z powyższym, słusznie w ocenie Sądu inwestor usunął braki i nieprawidłowości jedynie w części, przedkładając plan zagospodarowania dot. planowanych miejsc postojowych oraz kopię decyzji [...] z [...] listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie odnosząc się do pkt 1. postanowienia zajął stanowisko, że inwestycja w zakresie budowy budynku szkoleniowo-usługowego jest zgodna z ustaleniami § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a planu miejscowego, który dla jednostki o symbolu [...] dopuszcza wprowadzenie obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu. Sąd podziela stanowisko Gminy, że również na kolejnym etapie postępowania Starosta nie dochował wymogów k.p.a. Zgodnie z 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 79 § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Co więcej, przepis art. 81 k.p.a. określa, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną). W ocenie Sądu organ I instancji naruszył wszystkie powołane wyżej przepisy. Po pierwsze wskazać należy, po udzieleniu przez Gminę odpowiedzi na wezwanie skierowane w trybie art. 35 ust. 3 p.b., Starosta w sposób dowolny, bez udziału nie tylko inwestora, ale i pozostałych uczestników postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe ograniczające się do pozyskania prywatnej opinii J. R. – projektanta i urbanisty (z [...].02.2019 r.) co do zgodności przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej budowy budynku szkoleniowo-usługowego z zapisami obowiązującego planu miejscowego. O powyższych czynnościach organ nie powiadomił wnioskodawcy i pozostałych stron, choć opinia ww. urbanisty była niekorzystna dla Gminy (określała, że budowa budynku jest niezgodna z planem). Ograniczył się do nieformalnego przesłania drogą elektroniczną powyższej opinii J. P. - pracownikowi Urzędu Gminy w [...] (k. (k. 43 akt adm. I instancji). Nie sposób zaś uznać, by tego rodzaju zawiadomienie o tym dowodzie wyczerpało znamiona przepisów art. 79a § 1 k.p.a., skoro pracownik Urzędu Gminy w [...], który odebrał opinię, nie był umocowany do reprezentowania Gminy w tym postępowaniu. Tym samym Starosta wbrew dyspozycji art. 79a § 1 i 2 k.p.a. nie umożliwił Gminie jako inwestorowi ustosunkowanie się do niekorzystnej dlań opinii o niezgodności projektowanego zagospodarowania ogródka [...] z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Następnie, przed wydaniem decyzji, Starosta nie wystosował do stron zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., przez co nie dał im możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zarzutu Gminy co do niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z powyższej opinii urbanisty, Sąd uznaje w świetle wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady równej mocy środków dowodowych, że ów dokument należało potraktować jako dowód z dokumentu prywatnego. Opinia ta nie stanowiła dowodu z dokumentu urzędowego, gdyż została sporządzona przez osobę prywatną, a ponadto w aktach sprawy brak jest potwierdzenia tezy organu, jakoby J. R. był autorem uchwalonego dla przedmiotowego terenu planu miejscowego i w tej funkcji w niniejszej sprawie występował. Dowód ten nie stanowił też opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. albowiem zagadnienie wykładni planu miejscowego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie obejmuje wiadomości specjalnych, lecz stanowi - zgodnie z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. - kwestię podlegającą ocenie organu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem Sądu, decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. narusza również art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu I instancji było wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rzetelne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji służyć ma bowiem wyjaśnieniu stronom zasadności przesłanek, a w konsekwencji ma prowadzić do wzbudzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Tymczasem Starosta powołał się na stanowisko wyrażone w opinii urbanisty J. R. o niedopuszczalności lokalizacji budynku szkoleniowo-usługowego w ramach rewitalizowanego ogrodu [...] na terenie objętym planem miejscowym o symbolu [...], nie wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem stanowisko to jest słuszne. Przywołał, że w tym zakresie inwestor nie usunął wad projektu budowlanego, o co był wezwany postanowieniem z [...] lutego 2018 r. i na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów planu, nie dokonał ich wykładni, ani nie ustosunkował się do twierdzeń Gminy, która odpowiadając na postanowienie z [...] grudnia 2018 r. uznała, że lokalizacja budynku szkoleniowo-usługowego w ramach rewitalizowanego ogrodu [...] na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku) nie narusza postanowień planu, który dopuszcza dla tej jednostki wprowadzenie obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu (zgodnie z § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdza, że przede wszystkim narusza ona przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały poprzez błędną wykładnię zapisów planu miejscowego odnośnie jednostki [...] i w konsekwencji błędne przyjęcie, że część inwestycji gminnej rewitalizacji ogrodu [...] polegająca na budowie budynku szkoleniowo-usługowego i lokalizacji miejsc postojowych jest niezgodna z planem. Po pierwsze organ odwoławczy nie potrafił precyzyjnie ustalić i stwierdzić, na terenie jakiej jednostki planu miejscowego zaprojektowany został w przedłożonym projekcie budynek szkoleniowo-usługowy. W swych rozważaniach dotyczących ustaleń planu miejscowego Wojewoda kolejno przedstawił, jakie przeznaczenie w planie miejscowym mają tereny o symbolu [...] (tereny zieleni urządzonej – niskiej i wysokiej, komunikacji pieszej) i [...] (tereny obiektów i urządzeń usług sportu), cytując zapisy planu. Następnie wskazał, jaki jest zakres i charakter inwestycji, by skonstatować, że w kontekście przywołanych zapisów planu na przedmiotowym terenie niedopuszczalne jest lokalizowanie budynku szkoleniowo-usługowego, bowiem plan określa zgoła inne przeznaczenie terenu – zieleń oraz obiekty i urządzenia związane z usługami sportu, do których nie można zaliczyć tego budynku. Również podsumowując rozważania Wojewoda nie wykazał, by ustalił, na terenie jakiej jednostki planu zaprojektowano "Centrum spotkań". Podał bowiem, że plan miejscowy obowiązujący na działkach objętych inwestycją nie dopuszcza lokalizacji budynków kubaturowych na obszarach oznaczonych symbolami [...] i [...], a jedynie zagospodarowanie terenu zielenią i obiektami oraz urządzeniami związanymi z usługami portu, dla których zaprojektowanego budynku, jak i parkingu, nie można zaliczyć. Zarówno z dokumentacji projektowej, jak i oświadczenia złożonego w piśmie Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019 r. stanowiącego element odpowiedzi na wezwanie w trybie art. 35 ust. 3 p.b. wynika, że ów budynek szkoleniowo-usługowy ma znaleźć się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], dla którego przepis § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a planu dopuszcza wprowadzenie obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu. Po wtóre zdaniem Sądu organ II instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "obiektów" określonego w § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a planu. Przepis § 50 ust. 4 planu brzmi następująco: "Dla terenów z istniejącą funkcją usług i sportu, oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...]- plan ustala: 1) przeznaczenie terenu: tereny obiektów i urządzeń usług sportu, 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:, a) dopuszczenie wprowadzenia obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu, b) dopuszczenie modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów, c) dopuszczenie modernizacji i budowy nowych elementów sieci infrastruktury technicznej, w tym: sieci i przyłączy wodociągowych, kanalizacyjnych, elementów kanalizacji deszczowej, gazowych, ciepłowniczych, stacji transformatorowych, sieci i przyłączy energetycznych, central telefonicznych, sieci i przyłączy telekomunikacyjnych, 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) dopuszczenie wprowadzania komponowanych zespołów zieleni, b) zakaz przekraczania standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do którego jego właściciel (inwestor) ma tytuł prawny; 4) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; a) dopuszczenie zastosowania indywidualnie ukształtowanego ogrodzenia na pełnym obrysie działki, b) dopuszczenie ujednoliconego zagospodarowania placu przedwejściowego z indywidualnie zaprojektowanymi elementami małej architektury, m.in. ławkami i elementami oświetlenia." Plan w ramach tej jednostki dopuszcza wprowadzenie obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu, a także modernizację i rozbudowę istniejących obiektów. Pojęcie "wprowadzenia obiektów" określone w powołanych przepisach pozwalają wyjaśnić początkowe przepisy planu. W myśl § 3 ust. 2 pkt 2 planu ilekroć w planie używa się określeń takich jak funkcja terenu uzupełniająca - należy przez to rozumieć funkcję towarzyszącą podstawowemu sposobowi użytkowania terenu, której wprowadzenie nie zajmie więcej niż 30% powierzchni zabudowy lub powierzchni terenu o ustalonym w planie podstawowym przeznaczeniu. Z powyższego wynika, że sam zwrot wprowadzenie należy rozumieć jako dodanie, uzupełnienie. Podstawowy problem prawny ogniskuje się jednak wokół zagadnienia, czy pojęcie "obiektu" zawarte w § 50 ust. 4 pkt 2 planu należy rozumieć w sposób tożsamy do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Wojewoda stanął na stanowisku, że skoro w planie miejscowym uchwałodawca nie określił wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej itd. to tym samym dla tej jednostki planu ([...]) niedopuszczalna jest lokalizacja projektowanego budynku. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest kwestia zgodności z prawem, w szczególności z przepisami u.p.z.p., ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach: [...], [...], [...], [...] oraz części obrębu [...], lecz zgodności projektowanej inwestycji – zagospodarowania ogródka [...] w [...] z tymże planem. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ów plan dla jednostki [...] nie zawiera jakichkolwiek dyspozycji co do sposobu zabudowy. Również dla tej jednostki planu zastosowanie znajduje choćby zawarty w części ogólnej planu przepis § 4 ust. 11, który określa, że jeżeli w planie nie ma ustaleń dotyczących linii zabudowy należy stosować przepisy odrębne. Oznacza to, że w tym zakresie, jak i zdaniem Sądu w innym nieuregulowanym, zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego, i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także inne przepisy techniczne. Wracając do zdefiniowania pojęcia "obiektu" konieczne jest sięgnięcie do zapisów planu. Definicja legalna zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3 planu określa, że przez "gabaryty obiektu" należy rozumieć zasadnicze wymiary obiektu budowlanego, określające jego szerokość, długość i wysokość. Z definicji tej wynika jasno, że intencją autorów planu było, aby pojęcia obiektu i obiektu budowlanego w planie miały znaczenie tożsame i pokrywały się z pojęciem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. W świetle tego zdaniem Sądu organ II instancji błędnie uznał, że niedopuszczalna jest na terenie działki nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym pod obiekty i urządzenia usług sportu budowa budynku szkoleniowo-usługowego stanowiącego element zintegrowany z funkcją ogródka [...]. Należy zważyć, że ów obiekt został zaprojektowany jako uzupełnienie infrastruktury sportowo-rekreacyjnej ogródka [...]: boiska do koszykówki, boiska do piłki nożnej, placu zabaw dla psów, dróg rowerowych i pieszych, placu zabaw oraz amfiteatru. W budynku planowane są pomieszczenia gospodarcze przeznaczone na przechowywanie odpadów, kotłownię, toalety, przestrzeń na wózki, przestrzeń szkoleniowo-usługowa. W związku z powyższym oczywiste jest, że ma on służyć jako uzupełnienie usług sportu. Plan dopuszcza zaś w § 50 ust. 4 pkt 2 lit. a) wprowadzenie tego rodzaju obiektów. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko inwestora, które znalazło wyraz w projekcie zagospodarowania terenu, że w sytuacji, w której plan miejscowy nie przewiduje zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania dla poszczególnych jednostek planu, zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólnobudowlane, w tym przepisy techniczno-budowlane, jak np. przepis § 12rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w powyższym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 50 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. a) planu miejscowego. Co do zaś dopuszczalności lokalizacji w ramach przedmiotowego terenu ogródka [...] miejsc postojowych (parkingu) Sąd podobnie nie podzielił stanowiska organu II instancji. Wedle zamierzeń Gminy określonych w projekcie zagospodarowania terenu wyznaczono 25 miejsc postojowych zlokalizowanych na terenie jednostki planu określonej symbolem [...]. Zgodnie z § 50 ust. 4 pkt 1 planu dla terenów z istniejącą funkcją usług i sportu ([...]) plan ustala przeznaczenie terenu jako tereny obiektów i urządzeń usług sportu, przy czym w pkt 2 lit. a) dopuszcza wprowadzenia obiektów i urządzeń związanych z usługami sportu. W ocenie Sądu zastosowane tu pojęcie "urządzeń" należy rozumieć w kontekście tego przepisu odrębnie od pojęcia "obiektu". Skoro, jak wyżej wyjaśniono, przez obiekty należy rozumieć obiekty budowlane, a zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 p.b. obiektami budowlanymi są też budowle określane jako urządzenia techniczne, to określone w powyższym przepisie planu "urządzenia" należy kwalifikować jako "urządzenia budowlane" zdefiniowane w art. 3 pkt 9 p.b. Przez takie urządzenia rozumie się zaś urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z powyższego wyraźnie zatem wynika, że place postojowe stanowią urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, które mają służyć jego technicznej obsłudze. Takie rozumienie przepisów § 50 planu odpowiada jak się wydaje intencji uchwałodawcy. Sąd uważa, że zamiarem Rady Miejskiej było ustalenie dla omawianego terenu funkcji usług sportu, która będzie mogła być zrealizowana w sposób nowoczesny nie tylko przez stricte sportowe zagospodarowanie terenu (boiska, bieżnie, hala sportowe itp.), lecz również przez stworzenie w otoczeniu ("w towarzystwie") tych obiektów również urządzeń budowlanych, które będą zapewniały możliwość ich użytkowania. W świetle powyższego Sąd uznał, że i w tym zakresie Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 50 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. a) planu miejscowego. Już tylko na marginesie Sąd pragnie wyjaśnić, że kwestia zgodności budowy miejsc postojowych na tym terenie z ustaleniami planu miejscowego nie była przedmiotem dociekań organu I instancji zawartych w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r., a wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Starosta zażądał od inwestora jedynie dostosowania projektu budowlanego w tym zakresie do wymogów § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W związku z tym, nawet gdyby na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda uznał, że w tym zakresie projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, to powinien co najmniej – w świetle art. 35 ust. 3 p.,b. - umożliwić inwestorowi usunięcie nieprawidłowości, albo uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt I. wyroku. Obowiązkiem organów orzekających ponownie będzie po pierwsze uwzględnienie oceny prawnej Sądu wyrażonej w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.), a także dalsza ocena, czy w całokształcie przedmiotowe przedsięwzięcie nie narusza pozostałych ustaleń planu miejscowego, przepisów techniczno-budowlanych i pozostałych wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) Sąd zasądził na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł - sumę wpisu od skargi ([...] zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.