VII SA/Wa 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], działając w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekroczenie (o jeden dzień) terminu określonego w art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie W. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz oczyszczalnią ścieków w miejscowości W. na działce nr [...] obręb W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że oczekuje na aktualizację uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich i zwrócił się o niewydawanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 1 grudnia 2006 r. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2006 r., a więc organ przekroczył o jeden dzień termin wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 29 maja 2007 r. Wojewoda [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. Zakwestionował zasadność ustalenia zwłoki wskazując, iż decyzja - przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane - wydana została w terminie 65 dni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Wojewody [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można zaakceptować twierdzenia Wojewody, zgodnie z którym termin na uzupełnienie dokumentacji, wynikający z postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za jeden z terminów, o których mowa w art. 35 ust. 8 w/w ustawy. Organ zauważył, iż wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, nie powoduje przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, termin do uzupełnienia dokumentów wyznaczony na postawie art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy wlicza się do 65-dniowego terminu. Ponadto wskazał, że organ wyznaczając termin na uzupełnienie braków wniosku powinien kierować się ogólną zasadą szybkości postępowania oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Wojewoda [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż okres oczekiwania na uzupełnienie braków wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki opóźnienia w wydaniu decyzji z winy strony; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż zasady te nie mają zastosowania w sprawie; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. znak [...]. Podniósł, że jego działanie było zgodne z prawem, a opóźnienie przy wydaniu decyzji spowodowane było z winy strony, tj. z przyczyny niezależnej od organu. Zauważył, iż ustawodawca podał w art. 35 ust. 8 okresy opóźnień przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jakich nie wlicza się do terminu 65-dniowego, do których należą m.in. okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W opinii skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował zawężającą interpretację art. 35 ust. 8. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma służyć dyscyplinowaniu organów administracji architektoniczno-budowlanych, nie może jednak wymuszać na organach działania niezgodnego z interesem inwestorów. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organy właściwe dla wydania pozwolenia na budowę w oparciu o kompletny wniosek o pozwolenie na budowę pozostają w bezczynności bez żadnego uzasadnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 640/05, Legalis). Zdaniem Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał brak akceptacji dla działań organów administracji, które sprzyjają interesom wnioskodawców i są prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., w tym przepisami art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi do załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa mając na względzie słuszny interes obywateli. Skarżący podkreślił, że skoro uznał, iż w przypadku uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę możliwe będzie pozytywne jego rozpatrzenie, to zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 8 k.p.a., zasadnym było takie prowadzenie postępowania, aby w jak najkrótszym czasie wniosek strony został rozpoznany. Wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę i pouczenie strony o konieczności ponownego złożenia wniosku nie sprzyjałoby zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 640/05, Legalis). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu pozwolenia na budowę - skargę oddalił. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] nie zastosował się do dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przedłużając termin wyznaczony inwestorowi. Organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 73/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd drugiej instancji uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wskazał, iż termin określany przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem urzędowym. Terminy urzędowe są wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie i mogą być na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu skrócone lub przedłużone z ważnych powodów. Nawet czynność dokonana przez stronę po upływie w/w terminu może być przez organ z ważnych powodów, zwłaszcza w interesie prawdy obiektywnej, uznana za ważną, ponieważ organ administracyjny jest pełnym dysponentem ustalonego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściwy organ określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być zatem ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Przyjęcie poglądu, że termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinien być stosunkowo krótki i w razie niedochowania go przez wnioskodawcę powodować wydanie decyzji odmownej, prowadziłoby do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem, organ określając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi brać pod uwagę okoliczności, na wystąpienie których nie miał wpływu, należy przyjąć, że opóźnienie spowodowane koniecznością usunięcia tych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie podlegającym wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy wydanie w przedmiotowej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie spowodowało opóźnień w wydaniu pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], którym nałożono na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem terminu 65 dni, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt II OSK 73/08. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem w/w przepisu, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Ponieważ do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy k.p.a., odliczeniu od terminu 65-dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazuje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, iż do terminu 65-dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 w/w ustawy w celu usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczony na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt: VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. Organ powinien mieć zatem na uwadze, że czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków wniosku, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż termin określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął bieg od dnia [...] października 2006 r., tj. od dnia złożenia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy jednak mieć na uwadze wydanie przez organ w dniu [...] października 2006 r. postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Ze względu na rodzaj nieprawidłowości dostrzeżonych przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagających uzupełnienia wniosku o: wyjaśnienie, na jakiej działce pozostającej w administracji Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] lokalizowany jest odcinek sieci kanalizacji sanitarnej, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyjaśnienie, na jakich działkach terenu zamkniętego zlokalizowana jest inwestycja, a w szczególności - aktualizację uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] w kontekście zmian wynikających z porozumienia z Zarządem Województwa [...] o przejęciu administracji przez Gminę W. na niektórych odcinkach dróg wojewódzkich z dniem 1 stycznia 2006 r., należy ocenić termin 30 dni wyznaczony przez organ w powyższym postanowieniu jako prawidłowy. Właściwy organ określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien mieć bowiem na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Opóźnienie spowodowane oczekiwaniem na usunięcie przez wnioskodawcę wyżej określonych nieprawidłowości powstało więc z przyczyn niezależnych od organu i jako takie wypełnia dyspozycję art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Ponadto, dyspozycję art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wypełnia również przedłużenie przez organ terminu wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r., w uwzględnieniu prośby inwestora zawartej w piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. Termin określony przez organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jako termin urzędowy może bowiem zostać przedłużony na wniosek strony z ważnych przyczyn. Inwestor nadesłał taki wniosek podczas biegu 30-dniowego terminu do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę (postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia wniosku doręczono inwestorowi w dniu 18 października 2006 r.), uzasadniając swą prośbę oczekiwaniem na aktualizację uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...]. Powyższe oznacza, iż również czas oczekiwania przez organ na uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, jaki upłynął od dnia zgłoszenia przez inwestora prośby o przedłużenie terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. do dnia 1 grudnia 2006 r., tj. daty uzupełnienia wniosku, nie podlegał wliczeniu do 65-dniowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem stwierdzić należy, że Wojewoda [...] przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie przekroczył terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.